对FATF新40条建议的学习与理解人民银行重庆营业管理部反洗钱处王其宏2013年6月24日主要内容一、FATF新建议的介绍二、反洗钱法规的核心三、反洗钱法规与FATF新建议的对接一、FATF新建议的介绍(一)FATF概况(二)新建议的框架内容(一)FATF概况金融行动特别工作组(FinancialActionTaskForce,FATF)成立于1989年,是由成员国(地区)部长发起设立的政府间组织。我国2005年1月成为观察员,2007年6月28日成为正式会员。FATF主要任务是制定国际标准,促进有关法律、监管、行政措施的有效实施,以打击洗钱、恐怖融资、扩散融资等危害国际金融体系的活动。(一)FATF概况FATF建议为各国打击洗钱、恐怖融资和扩散融资设定了全面、完整的措施框架。FATF建议规定了各国应当建立的基本措施:1、识别风险、制定政策和国内协调。2、打击洗钱、恐怖融资及扩散融资。3、在金融领域和其他特定领域实施预防措施。4、规定主管部门(如:调查、执法和监管部门)的权力与职责范围,及其他制度性措施。5、提高法人和法律安排的受益所有权信息的透明度和可获得性。6、推动国际合作。(一)FATF概况首次颁布:1990年,最初的40项建议,旨在打击滥用金融体系清洗毒品资金。第一次修订:1996年,将打击范围扩大到清洗毒资外的其他犯罪领域。2001年10月,进一步扩大到打击恐怖融资领域,并制定了反恐怖融资8项特别建议(之后扩充为9项)。第二次修订:2003年,成为国际公认的反洗钱与反恐怖融资国际标准,得到全球180多个国家(地区)的认可。第三次修订:2012年,新40条建议。(二)新建议的框架内容FATF于2012年2月通过了《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准:FATF建议》。共7项、40条,即:A项2条、B项2条、C项4条、D项15条、E项2条、F项10条、G项5条。其中第4项“D.预防措施”与金融机构最直接关联。(二)新建议的框架内容A.反洗钱与反恐怖融资政策和协调1.评估风险与运用风险为本的方法2.国家层面的合作与协调(二)新建议的框架内容B.洗钱与没收3.洗钱犯罪4.没收与临时措施(二)新建议的框架内容C.恐怖融资与扩散融资5.恐怖融资犯罪6.与恐怖主义和恐怖融资相关的定向金融制裁7.与扩散融资相关的定向金融制裁8.非营利性组织(二)新建议的框架内容D.预防措施9.金融机构保密法客户尽职调查与记录保存10.客户尽职调查11.记录保存针对特定客户和活动的额外措施12.政治公众人物13.代理行14.资金或价值转移服务15.新技术16.电汇(二)新建议的框架内容依托第三方的尽职调查、内部控制和金融集团17.依托第三方的尽职调查18.内部控制、境外分支机构和附属机构19.高风险国家可疑交易报告20.可疑交易报告21.泄密与保密特定非金融行业和职业22.特定非金融行业和职业:客户尽职调查23.特定非金融行业和职业:其他措施(二)新建议的框架内容E.透明度、法人和法人安排的受益所有权24.透明度和法人的受益所有权25.透明度和法律安排的受益所有权(二)新建议的框架内容F.主管部门的权力、职责及其他制度性措施监督和管理26.对金融机构的监督和管理27.监管机构的权力28.对特定非金融行业和职业的监管操作与执法措施29.金融情报中心30.执法和调查部门职责31.执法和调查部门权力32.现金跨境运送(二)新建议的框架内容一般要求33.数据统计34.指引与反馈处罚35.处罚(二)新建议的框架内容G.国际合作36.国际公约37.双边司法协助38.双边司法协助:冻结和没收39.引渡40.其他形式的国际合作二、反洗钱法规的核心(一)“一法四规”是当前反洗钱规定的核心部分(二)“一法四规”与金融机构反洗钱义务相关的内容(一)“一法四规”是当前反洗钱规定的核心部分《反洗钱法》(主席令[2006]56号,2006年10月31日通过,2007年1月1日施行);《金融机构反洗钱规定》(人行令[2006]1号,2007年1月1日施行);《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》(人行令[2006]2号,2007年3月1日施行);《金融机构报告涉嫌恐怖融资和可疑交易管理办法》(人行令[2007]1号,2007年6月11日施行);《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》(人行令[2007]2号,2007年8月1日施行)。(二)“一法四规”与金融机构反洗钱义务相关的内容建章立制设岗位识别客户存资料评估风险报异常开展培训做宣传(二)“一法四规”与金融机构反洗钱义务相关的内容1、反洗钱法共37条,其中第三章“金融机构反洗钱义务”共8条(第15条-第22条)。2、金融机构反洗钱规定共27条,其中涉及金融机构义务方面,主要有10条(第8条-第17条)。3、金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法共21条,其中涉及金融机构义务方面,主要有13条(第5条-第17条)。4、金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法共14条,其中涉及金融机构义务方面,主要有5条(第6条-第10条)。5、金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法共35条,其中涉及金融机构义务方面,主要有28条(第3条-第30条)。三、反洗钱法规与FATF新建议的对接(一)风险为本方法(二)尽职调查与记录保存(三)可疑交易报告(四)定向金融制裁(五)政治公众人物(六)监管处罚(一)风险为本方法风险为本方法(Risk-BasedApproach,RBA),是指根据洗钱、恐怖融资等非法活动的风险高低,合理配置相应的资源,采取相应的控制措施。(一)风险为本方法1、FATF建议内容FATF建议1指出,“各国应当识别、评估和了解本国的洗钱和恐怖融资风险,并采取相应措施,包括指定某一部门或建立相关机制协调行动以评估风险,配置资源,确保有效降低风险。在风险评估基础上,各国应适用风险为本的方法(RBA),确保防范或降低洗钱和恐怖融资风险的措施与已识别出的风险相适应。该方法应作为在反洗钱与反恐怖融资(AML/CFT)体制内有效配置资源,实施FATF建议要求的风险为本措施的必要基础。如发现风险较高,各国应当确保其反洗钱与反恐怖融资体系能充分解决这些风险。如发现风险较低,各国可以决定在特定情况下,允许对某些FATF建议采取简化的措施。”(一)风险为本方法综观FATF新建议,风险为本方法涉及客户尽职调查、政治公众人物、新技术导致的洗钱风险控制、依托第三方业务、交易记录保存、内部控制、高风险国家/地区以及特定非金融行业和职业的反洗钱义务等多项内容。(一)风险为本方法2、反洗钱规定(1)启动金融机构大额和可疑交易报告综合试点工作。2012年4月,启动此项试点工作,人总行下发了《关于在工商银行开展大额和可疑交易报告综合试点工作的通知》(银办发[2012]46号),指导工商银行建立研究建立异常交易监测指标,完善大额和可疑交易报告工作流程。2012年9月,扩大试点范围,人总行下发了《关于扩大金融机构大额和可疑交易报告综合试点范围》(银办发[2012]194号)。2012年11月,确定了涵盖银行、证券、保险三个行业36家金融机构的试点工作,《关于批准招商银行等36家金融机构开展大额和可疑报告综合试点的通知》(银反洗发[2012]42号)。(一)风险为本方法(2)启动洗钱类型分析和风险预警试点工作。2012年6月,启动此项试点工作,人总行下发了《关于开展重点可疑交易报告类型分析试点工作的通知》(银反洗发[2012]20号),对7家全国性商业银行进行试点,归纳常见洗钱犯罪类型的可疑交易模型,为金融机构准确识别分析可疑交易提供技术指引。2013年5月,人总行又下发了《关于开展洗钱类型分析工作的通知》(银办发[2013]125号),制定了《洗钱类型分析工作规划》,完善了“可疑交易类型和识别点对照表(银行业参考版)”,以此推进反洗钱义务主体风险防范能力和可疑交易监测水平。(一)风险为本方法(3)启动风险评估及客户分类管理指导工作。2013年1月,人总行下发了《关于印发〈金融机构洗钱和恐怖融资风险评估及客户分类管理指引〉的通知》(银发[2013]2号),就是风险为本方法在中国的具体实践,是反洗钱主管部门指导金融机构评估风险,提高反洗钱工作有效性的重要文件。(二)尽职调查与记录保存客户尽职调查(CustomerDueDiligence,CDD)是反洗钱与反恐怖融资预防措施的基石,也是反洗钱与反恐怖融资的难点。(二)尽职调查与记录保存1、FATF建议内容主要涉及建议10-客户尽职调查和建议11-记录保存。另外有9条也与尽职调查与记录保存相关的建议,涉及三个方面(建议12-19,建议22):(1)针对特定客户和活动的额外措施有5条,从建议12到建议16,即:建议12-政治公众人物,建议13-代理行,建议14-资金或价值转移服务,建议15-新技术,建议16-电汇,也属于尽职调查与记录保存的要求。(2)依托第三方的尽职调查、内部控制和金融集团有3条,从建议17到建议19,即:建议17-依托第三方的尽职调查,建议18-内部控制、境外分支机构和附属机构,建议19-高风险国家。(3)特定非金融行业和职业有1条,即建议22-特定非金融行业和职业:客户尽职调查。(二)尽职调查与记录保存(1)建议10-客户尽职调查各国禁止金融机构保持匿名账户或明显以假名开立的账户。各国应当要求金融机构在下列情形时采取客户尽职调查(CDD)措施:(i)建立业务关系。(ii)进行一次性交易:(1)超过适用的规定限额(美元/欧元15000);或者(2)建议16释义规定的特定情况下的电汇。(iii)有洗钱或恐怖融资嫌疑。或者(iv)金融机构怀疑先前所获客户身份数据的真实性或充分性。金融机构实施客户尽职调查的原则应由法律做出规定。各国可以决定如何通过法律法律或强制性措施设定具体的客户尽职调查义务。可采取的客户尽职调查措施如下:(a)确定客户身份,并利用可靠的、独立来源的文件、数据或信息核实客户身份。(b)确定受益所有人身份,并采取合理措施核实受益所有人身份,以使金融机构确信了解其受益所有人。对于法人和法律安排,金融机构应当了解其所有权和控制权结构。(c)了解并在适当情形下获取关于业务关系目的和意图的信息。(d)对业务关系采取持续的尽职调查,对整个业务关系期间发生的交易进行详细审查,以确保进行的交易符合金融机构对客户及其业务、风险状况(必要时,包括资金来源)等方面的认识。(二)尽职调查与记录保存金融机构应当采取上述(a)至(b)项的每项客户尽职调查措施,但应当根据本条建议和建议1的释义,通过风险为本的方法,决定采取这些措施的程度。各国应当要求金融机构在建立业务关系之前、业务关系存续期间或者与临时客户进行交易时,核实客户和受益所有人身份。在洗钱与恐怖融资风险得到有效管理,并且为不打断正常交易必需的情况下,各国可以允许金融机构在建立业务关系之后,尽快完成身份核实。如果金融机构不能遵循上述(a)到(b)项规定的措施(根据风险为本原则调整所采取措施的程度),则不应当开立账户、开始业务关系或进行交易;或者应当终止业务关系;并应当考虑提交相关客户的可疑交易报告。这些要求应当适用于所有新客户,但金融机构还应当根据重要性和风险程度,将本建议适用于现有客户,并在适当时候对现有业务关系开展尽职调查。(二)尽职调查与记录保存FATF建议10的主要内容,一是禁止金融机构保持匿名账户或明显以假名开立的账户。二是要求金融机构在何种情形时采取客户尽职调查措施。三是金融机构可采取哪些客户尽职调查措施。(二)尽职调查与记录保存(2)建议11-记录保存各国应当要求金融机构将所有必要的国内和国际交易记录至少保存五