PFI项目融资

PFI(PrivateFinanceInitiative)，英文原意为“私人融资活动”，在我国被译为“民间主动融资”，是英国政府于1992年提出的，在一些西方发达国家逐步兴起的一种新的基础设施投资、建设和运营管理模式。PFI是对BOT项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。编辑本段特点虽然PFI来源于BOT，也涉及项目的“建设—经营—转让”问题，但作为一种独立的融资方式，与BOT相比具有以下几个特点：1.项目主体单一。PFI的项目主体通常为本国民营企业的组合，体现出民营资金的力量。而BOT模式的项目主体则为非政府机构，既可以是本国私营企业，也可以是外国公司，所以，PFI模式的项目主体较BOT模式单一。2.项目管理方式开放。PFI模式对项目实施开放式管理，首先，对于项目建设方案，政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案，最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定；BOT模式则事先由政府确定方案，再进行招标谈判。其次，对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等，都要综合当时政府和私人企业的财力、预计的项目效益及合同期限等多种因素而定，不同于BOT模式对这些问题事先都有框架性的文件规定，如：土地在BOT模式中是由政府无偿提供的，无需谈判，而且在BOT模式中，一般都需要政府对最低收益等做出实质性的担保。所以，PFI模式比BOT模式有更大的灵活性。3.实行全面的代理制。PFI模式实行全面的代理制，这也是与BOT模式的不同之处。作为项目开发主体，BOT公司通常自身就具有开发能力，仅把调查和设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托给有关的专业机构。而PFI公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中，广泛的应用各种代理关系，而且这些代理关系通常在投标书和合同中即加以明确，以确保项目开发安全。4.合同期满后项目运营权的处理方式灵活。PFI模式在合同期满后，如果私人企业通过正常经营未达到合同规定的收益，则可以继续拥有或通过续租的方式获得运营权，这是在前期合同谈判中需要明确的；而BOT模式则明确规定，在特许权期满后，所建资产将无偿地交给政府拥有和管理。根据资金回收方式的不同，PFI项目通常可以划分为如下三类：(1)向公共部门提供服务型(ServicesSoldtothePublicSector)。即私营部门结成企业联合体，进行项目的设计、建设、资金筹措和运营，而政府部门则在私营部门对基础设施的运营期间，根据基础设施的使用情况或影子价格向私营部门支付费用。(2)收取费用的自立型(Financiallyfree-StandingProjects)。即私营企业进行设施的设计、建设、资金筹措和运营，向设施使用者收取费用，以回收成本，在合同期满后，将设施完好地、无债务地转交给公共部门。这种方式与BOT的运作模式基本相同。(3)合营企业型(JointVentures)。即对于特殊项目的开发，由政府进行部分投资，而项目的建设仍由私营部门进行，资金回收方式以及其他有关事项由双方在合同中规定，这类项目在日本也被称为“官民协同项目”。在众多的PPP模式中，我们希望特别介绍一种模式---PFI（私人融资计划），因为这种模式自1992年从英国发源以来，获得了巨大的成功，并迅速传播到其他发达国家。PFI模式是国际上用于开发基础设施、公用事业项目的一种模式，其含义就是利用私有资金开发、实施、建设、运营传统上由政府公共部门进行开发的项目，其涉及的范围相当广泛，包括从项目的策划、融资、建设直至运营。PFI项目从发起到实施完成的整个过程都存在着风险。在风险的压力下，项目公司（SPV）尽可能地使人、财、物等资源得到优化，从而在一定程度上克服了基础设施和公共事业上由政府机构统一经营而造成的效率低下、投资回报率低等弊端。这也是PFI项目价值最大化VALUEFORMONEY）的来源。那么，PFI与传统项目有什么不同之处呢？最重要的区别是，在PFI项目中，政府不再购买建筑工程，而是购买服务。在PFI安排下，服务的提供方（“运营方”）将进行融资并建筑项目的固定设施，然后在与政府签订的长期合同期间提供项目服务。这样一来，政府不再以传统方式涉入项目的建筑过程，也得以从传统模式下复杂的全过程开发的重任中（这个重任并非政府的擅长之处）解脱出来去规划更多的项目。事实上，政府几乎无一例外地只对购买提供的服务感兴趣（医院病床，办公室间还是监牢房等等），而不是对获得作为建筑本身的固定资产感兴趣。另外一方面，PFI安排使得项目公司（SPV）对项目全寿命成本进行集成化的考虑，从而使政府在整个项目投入的成本低于传统模式下的总成本。这就是PFI一直打出的旗号-VALUEFORMONEY。另外，从私人部门的角度讲，PFI是开发、建设和运营为核心的产业链条，私人部门在PFI中获得的不单是某一环节的效益，而是不必再急着寻找下一个项目也能确保的长期回报。PFI模式代表了国际上基础设施、公用事业项目开发的趋势，尤其多用于社会福利性质的建设项目中。在中国，PFI模式也开始引起一些学者和相关政府的注意，例如2004年在黄山由中国财政部与国际金融公司主办的公共部门与私营部门合作论坛（Public-Private-PartnershipForum2004）上，PFI受到广泛的关注，来自于各界的人士就此开展了许多相关讨论。PFI的历史谈到PFI，还得从它的源头说起。1992年，英国废除了以前严格限制私人投资公共领域的法规，开始实施私人融资计划（PrivateFinanceInitiative）PFI；它包括两个方面，一是既有政府项目的私有化，二是拟建项目的私人竞争招标。1997年布莱尔政府上台后为促进PFI，采取了一系列措施：第一，设立财政部特别工作组，协调商业问题；第二，建立标准化作业，提高工作效率；第三，成立“英国合伙企业（PartnershipsUK）”，在公共部门和私人资本之间进行协调；第四，以项目为关注点，确立若干领域优先发展战略，例如保健行业（NATIONALHEALTHSCHEME）；第五，颁布新的立法，解除原有法律框架的技术障碍。这种方案已被英国的许多行业采用，例如教育、卫生、国防、交通、办公、监狱及福利住房。英国的PFI项目取得了显著的成效。89%的项目按时完成，没有任何一个项目使政府的建设成本超支；而在引入PFI项目之前，有统计数据表明，70%的项目不能按时完成，73%的项目超出预算。同时，在另外一份权威调查报告中表明，每100元固定资产中，政府投资比重分别为：日本19.4%；法国15.3%；美国10.7%；德国8.5%；英国6.2%。比重最低的英国，与其在政府项目中大力推广PFI模式是分不开的。PFI项目的基本构架PFI项目一般涉及时间长、资金投入巨大，涉及社会效应显著，成功与否关系到整个社会的效率与安定。所以在前期做好详细的研究与周密的权利义务安排是十分必要的。在国外，PFI项目的法律费用十分巨大，但是，正是因为在项目前期，有专业律师和顾问公司的参与，避免了许多潜在的纠纷和麻烦，保证了项目的顺利开展，实际上是大大节约了各方面可能发生的为解决潜在争议的开支。PFI项目需要一系列的合同安排，而且各个合同环环相扣，合同之间的相关性导致整个项目合同群成为一个系统工程。附图中勾勒出了PFI项目的合同结构。我们可以就中间的关键的合同逐一研究：*项目协议（特许协议）PROJECTAGREEMENT/CONCESSIONAGREEMENT这是最关键的一份合同文件，通常通过该协议授予项目公司权利来进行整个项目的操作，包括设计、建设、融资和经营。项目公司会尽量将所有的风险转移给各种分包商。比如说，将设计和建设的风险转移给承包商；将运营维护风险转移给运营商。这种转移的理论基础就是使能最有效率的管理风险的组织来管理风险。*建筑合同CONSTRUCTIONCONTRACTPFI项目中的建筑合同往往都是“交钥匙”合同，由承包商承担设计、建筑、供应、安装、调试与试运行等全部工作。*运营与维护分包协议OPERATIONANDMAINTENANCEAGREEMENT该协议是从服务开始时开始执行的。通常运营商都是具有卓著的业绩的运营者，因为，运营是产生现金流的来源，良好的运营才能保证对投资者（贷款人）的贷款的偿还。*其他的专业分包合同OTHERSUBCONTRACT例如培训合同、物流合同等。*附带保证（COLLATERALWARRANTY）/承包商直接协议（DIRECTAGREEMENT）这些文件并非在任何时候都是必须的。但是，在某个分包商的工作十分至关重要的时候，就需要这些文件来保证分包商的工作顺利完成。总的说来，这些文件对合同顺利履行提供一定程度的额外保护。有的时候，政府与项目公司都需要类似的保证。直接协议是PFI项目的一个特色。它是指资金提供方（出贷方）与借款方（承/分包商）在PFI项目合同下的合同相对方签订直接协议，规定在借款方（承/分包商）违反PFI项目合同时，相对方不能直接终止与借款方的PFI项目合同，而必须给出贷方一个机会“介入”（“STEP-IN”），以纠正违约。PFI项目融资模式在基础设施建设中的应用来源：2008年1月13日随着我国基础设施建设的力度和规模的加大，对资金的需求也日益增加。以上海为例，1995-2001年的城市基础设施投资分别为:273.78亿元，378.78亿元，412.85亿元，531.38亿元，501.39亿元，449.90亿元，510,78亿元，7年增长86.57%.“十五”期间，上海固定资产投资在10000亿左右，重大项目投资占三分之一，即3000亿以上。对于大规模的基础设施建设，需要新的投融资体制和相应的机制做保证。而PFI项目融资模式为基础设施建设的投融资方式提供了新的思路，并为社会提高资金的使用效率，扩大投资主体，解决基础设施建设中的融资难题提供了途径和可能。随着我国基础设施建设的力度和规模的加大，对资金的需求也日益增加。以上海为例，1995-2001年的城市基础设施投资分别为:273.78亿元，378.78亿元，412.85亿元，531.38亿元，501.39亿元，449.90亿元，510,78亿元，7年增长86.57%.“十五”期间，上海固定资产投资在10000亿左右，重大项目投资占三分之一，即3000亿以上。对于大规模的基础设施建设，需要新的投融资体制和相应的机制做保证。而PFI项目融资模式为基础设施建设的投融资方式提供了新的思路，并为社会提高资金的使用效率，扩大投资主体，解决基础设施建设中的融资难题提供了途径和可能。一、PFI与传统融资模式的区别在PFI的模式下，由项目公司统模式下，政府负责整个项目的负责整个项目全过程的开发，政府不直接对PFI项目负责。因此，PFI模式是以实现基础设施项目全寿命周期目标为核心。而在传全过程开发。这一变化主要体现在项目公司对项目全寿命成本进行集成化的考虑，从而使政府在整个项目的全寿命周期中的成本低于传统模式下的总成本。PFI的运用形式主要有:BOT(Build-Operate-Transfer)，BTO(Build-Transfer-Operate)，TOT(Transfer-Operate-Transfer)，BROT(BUld-Rent-Operate-Transfer)，BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)，B00(Build-Own-Operate)，DBFO(Design-Build-Finance-Operate)等等，其中DBFO模式，项目公司要承担额外的责任，如设施设计及其建设的融资。二、PFI项目融资方式在城市基础设施中的应用与创新我国自20世纪80年代起就开始引入BOT模式进行基础设施建设。从1995年起我国就加快了BOT模式的