电子政务的管理

电子政务的管理第七组小组成员及分工*收集资料*论文编写*幻灯片制作*内容提要*第一节电子政务的内涵*第二节电子政务管理体制*第三节我国电子政务组织管理体系*第四节构建我国电子政务组织管理体系的设想*第五节电子政务的管理模式*第六节电子政务系统的运行管理*第七节电子政务系统的文档管理第一节电子政务的内涵*电子政务：运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理与服务。*联合国经济社会理事会将电子政务定义为，政府通过信息通信技术手段的密集性和战略性应用组织公共管理的方式，旨在提高效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会、社区以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。*世界银行则认为电子政府主要关注的是政府机构使用信息技术（比如万维网、互联网和移动计算），赋予政府部门以独特的能力，转变其与公民、企业、政府部门之间的关系。*这些技术可以服务于不同的目的：向公民提供更加有效的政府服务、改进政府与企业和产业界的关系、通过利用信息更好地履行公民权，以及增加政府管理效能。因此而产生的收益可以减少腐败、提供透明度、促进政府服务更加便利化、增加政府收益或减少政府运行成本。电子政务作为电子信息技术与管理的有机结合，成为当代信息化的最重要的领域之一。*所谓电子政务，就是应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务。*在现代计算机、网络通信等技术支撑下，政府机构日常办公、信息收集与发布、公共管理等事务在数字化、网络化的环境下进行的国家行政管理形式。它包含多方面的内容，如政府办公自动化、政府部门间的信息共建共享、政府实时信息发布、各级政府间的远程视频会议、公民网上查询政府信息、电子化民意调查和社会经济统计等。*在政府内部，各级领导可以在网上及时了解、指导和监督各部门的工作，并向各部门做出各项指示。这将带来办公模式与行政观念上的一次革命。在政府内部，各部门之间可以通过网络实现信息资源的共建共享联系，既提高办事效率、质量和标准，又节省政府开支、起到反腐倡廉作用。*政府作为国家管理部门，其本身上网开展电子政务，有助于政府管理的现代化，实现政府办公电子化、自动化、网络化。通过互联网这种快捷、廉价的通信手段，政府可以让公众迅速了解政府机构的组成、职能和办事章程，以及各项政策法规，增加办事执法的透明度，并自觉接受公众的监督。*在电子政务中，政府机关的各种数据、文件、档案、社会经济数据都以数字形式存贮于网络服务器中，可通过计算机检索机制快速查询、即用即调。第二节电子政务管理体制问题*如何确保电子更好务政？这是现阶段电子政务建设需要思考的关键问题，而重中之重就是电子政务的管理体制问题。电子政务管理体制是起步时最早遇到、也是一直以来强调最多的问题¡ª¡ª加强电子政务领导，几乎在任何一个电子政务相关文件中都可以看到，在电子政务大部分文章中也都有提到。目前国内电子政务管理体制存在四种形式：一是成立各种形式的领导小组及办公室（临时机构）；二是成立专职机构，如信息办、信息产业厅（局）、省市信息中心；三是落实到一个政府部门机构来负责，如科技局、计委；四是由各级办公厅（室）处室管理。*这些管理机构的设置都在很大程度上推进了电子政务的发展，但是这并不完全符合现阶段电子政务发展的要求，其中主要的问题就是：这些机构定位是否合理？作用职能是否到位？*产生这些主要问题的原因:首先是政出多门，多个机构步调不一致。前两年，地方根据上级有关机构意见，下文通知各市（区）县政府一律停建缓建政务信息化建设项目。但是同期上级有关部门又要求各地抓紧建设，这使下级政府无所适从。其次是临时机构规格很高，但主管日常工作的可能就是一个处级机构，临时机构又不是正式行政机构，政府目标考核也不明确，这导致实际协调、推进的效果很不理想。新设立的很多专职机构由于起步规格不高，实际上都是挂在一个政府部门，对现阶段电子政务全局性工作往往作用不能到位。办公厅（室）系统的机构往往行政职能不到位，也不能发挥应有的作用。因此，电子政务管理体制问题到了急需解决的地步，需要以现行中国政府的管理体制为前提，适时建立合理的电子政务管理体制，设置相应的管理机构。*应该明确以下几个问题:*认清电子政务本质。目前对于电子政务的定义很多，但大家比较认可的提法是：电子政务中的关键是¡°政务¡±，而不是¡°电子¡±，在电子政务中，¡°政务¡±是主体、是内容、是灵魂，而¡°电子¡±是手段，是为革新和改进政务服务的。在现行体制里，各级、各部门的办公厅（室）是行政的枢纽，电子政务的管理机构应该设置在这里。但目前存在一些错误的认识，比如：电子政务工作是电子信息技术和信息产业方面的事，电子政务的推进和管理机构应设在信息产业部门；电子政务建设是花大钱的项目，项目管理应该由计委牵头，管理机构应设在计委；电子政务是技术人员的事，只要有钱、有技术人员，事情就可以办成，而技术人员又不宜进入公务员队伍,因此，就在政府机关内设机构之外设置了诸如各类信息中心、办公自动化技术中心、机关办公决策服务中心、计算机中心等以技术人员为主要成分的事业单位；电子政务是广义电子政务（含党委、人大、政府、政协等），既然协调难度大，应该把整个电子政务工作统一划归到最有权威的党委来管。这些认识都是片面的，都不适当。*因时因地确定管理体制。电子政务管理体制是由电子政务应用发展阶段决定的，而决定电子政务发展阶段的主要因素有：行政、经济、社会、技术等。在行政方面，由于我国是从计划经济体制下发展过来的，计划经济体制的烙印还随处可见，如政府各部门之间职能交叉、审批过多、行政流程不合理、政府决策科学性差、对政府行为缺乏监督等等。在这样的情况下，要迅速实现电子政务要求的\“一站式\”、\“一体化\”服务确实还存在很大困难。而电子政务是透明的，为公民提供服务是必须的。我国还处于社会主义初级阶段，在部分地区，为民服务意识还不够，电子政务仅仅作为形象工程。因此造成的结果是，电子政府步履艰难，很多应用形式与内容不符：网上处理事务本身应该增加透明度、公平性，但由于现在办事讲关系，在网上的只是形式，实际操作却是在网下。在社会方面，我国的Internet用户虽然以指数级增长，但是Internet普及率仅在个位数。这表明我国的电子政务还不可能大范围地为普通市民所接受（仅适应部分地区）。*电子政务经历三阶段。通过评估这些相关因素，可以分析出每个地区电子政务所处的阶段。我国电子政务大致经历了三个阶段：办公自动化、政务信息化或电子化、电子政务（服务型政府），也可以根据上述因素细分阶段，依据电子政务业务发展阶段决定机构的性质、大小。*现阶段需要的管理体制。一级政府的电子政务管理体制包括一个协调小组、一个管理职能机构、咨询机构、各部门的专职机构、参与的企业这些组成部分。*定位管理机构职能。电子政务管理机构主要是负责解决、协调电子政务建设中的重大问题，督促检查工作，并建立科学的审议和评估机制。*其次要协调好电子政务管理机构在垂直方面的关系，从垂直角度来看，传统的条块管理与电子政务提出的\¡°金\¡±字工程统一管理也至少存在着两个矛盾。在投资上，¡°金¡±字工程是要求统一建设，而财政体系是分灶吃饭，不由一级部门统一分配，各地自己投资建设，这可能造成信息孤岛、资源共享困难等问题，不利于系统的统一推进；在管理上，¡°金¡±字工程要求互联互通、统一管理，而现有的行政管理是分级管理体制，两者相互矛盾，运作起来难度很大。从横向来看，行政管理有优势，但正在为社会服务的电子政务业务分散在各部门，网络、信息资源整合困难很大，无法很好地为本地居民提供¡°一站式¡±服务。在现行行政体制下，应该统一规划，分工协作，电子政务的管理机构就是协调的枢纽，目前机构没有到位，协调也无法到位。解决矛盾的方法是各有侧重，对基础性的项目，如网络，以块为主，本地政府容易协调资源整合；业务类的应用系统以条为主；为社会服务的网站尽量集中。*三是人员，管理机构、实施机构人员迫切需要两栖人才，既懂政务又懂技术。目前公务员队伍的素质还不够高，这已经成为制约我国电子政务发展的“瓶颈”。电子政务很大程度上是应用，人员的情况决定了电子政务推广的进度。*发展电子政务涉及很多问题，但管理体制是电子政务走向制度化、规范化的重要保证，其中管理机构才是基础。第三节我国电子政务组织管理体系*1、管理主体不明确。我国将电子政务建设纳入国民经济和社会信息化建设之中进行统筹规划，没有设立专业的电子政务管理机构。在中央政府，虽然成立了电子政务建设协调小组，但这不是一个真正意义上的电子政务管理主体，只是一个指导和协调的临时机构，在电子政务管理方面作用不明显。在地方政府，虽然有各种各样的电子政务建设和推动机构，但也没有明确哪一个机构来统筹实施电子政务的管理职能，规划由信息化办公室制定，项目由计划部门审核，协调由办公厅牵头，形成了多头管理的局面。同时，中央的电子政务管理机构与地方政府电子政务管理机构没有形成垂直的上下级关系，从而削弱了中央对地方的约束力、协调力和指导力。*2、职能设定不完善。我国电子政务管理职能的设定存在比较明显的缺陷，突出表现在以实施电子政务工程为主体的建设性职能很强，而以统筹规划、指导协调、计划审核、监督评价为主体的管理性职能很弱。职能是机构存在的前提，电子政务管理职能不明确直接影响机构、编制、人员的落实。在我国绝大多数的政府机关中，电子政务建设尚处于没有机构、没有编制、没有专业技术人员的“三无”状态之中，长此以往，将不利于我国电子政务事业的发展。*3、管理授权不到位。我国各级政府都成立了相应的机构从事电子政务的规划、协调和组织实施工作，但开展电子政务管理工作还缺乏必要的行政授权和立法支持，致使这些部门缺少管理的权力和权威，对其制定的规划和标准，难以推行，各部门的电子政务建设还是各行其是，跨部门的系统整合和资源共享举步为艰，电子政务尚存在“管”而不“理”的问题。*4、约束激励机制不健全。我国电子政务建设尚未建立有效的约束和激励机制，存在约束不力，激励不足的现象，核心问题在于没有建立监督体系和绩效评估体系。因此，既没有对不顾成本的借电子政务之名，树个人政绩之实的“政绩工程”进行监察，也没有对不按统一要求，忽视标准，垄断信息或在电子政务建设上无作为的部门进行督促，同时，缺乏对广大的电子政务工作者积极的考核评价，极易挫伤电子政务推进者和实践者的积极性。第四节构建我国电子政务组织管理体系的设想*构建我国电子政务组织管理体系必需从国情出发，综合考虑行政体制现状和电子政务建设的实际，按照电子政务建设的规律，着重解决电子政务的决策、规划、资金管理、基础项目建设、跨部门协调等核心问题，在管理职能、组织机构、运行机制上进行科学的设计，将电子政务纳入规范化管理之中，保障电子政务建设健康的发展。*(一)管理职能的设计*电子政务管理职能的设计要满足政府对电子政务管理的要求，在管理的性质、内容和过程上给出明确的界定，形成一个完整的互相联系、互相渗透的职能体系。*1、规划职能。电子政务组织管理机构应担负研究和制定电子政务发展战略，制定电子政务建设总体规划和阶段性目标，制定并推行电子政务建设标准。*2、协调职能。电子政务管理机构应担负组织协调总体规划、公共标准、公共平台与个性化业务系统的关系;协调跨行业、跨部门电子政务系统的建设;协调各政府部门信息资源建设与信息公开、信息共享的关系;协调机构改革、职能转变与电子政务建设配套进行的关系。*3、计划职能。电子政务管理机构应在总体规划的框架下制定阶段性的实施计划，统筹管理各政府部门的电子政务建设，既要保证重点工程，又要兼顾平衡，充分利用有限行政资源，实现电子政务的预定目