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PPP模式运营与融资平台建设（注：可根据学员需求调整，例如“……与招商引资”）（初稿）王世文引入•大家为什么关心这个主题？•…………(备注：结合学员所在地2015年经济社会发展计划，及有关文件，给出具体资料)主题•PPP模式的特点•PPP模式的意义•PPP运营的关键•PPP模式运营案例•政府平台发展建设（注：可根据学员需求调整，例如招商引资）一，PPP模式的特点•广义的PPP（Public-Private-Partnership，政府与社会资本合作模式)是指公共部门和私营部门为提供公共服务和产品而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类；狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。国内PPP发展的阶段探索阶段：改革放开以来，外资大规模进入中国，一部分外资尝试进入公用事业和基础设施领域。地方政府开始与投资者签订协议，合作进行基础设施建设，本质上就是PPP。但当时尚未引起国家层面的关注，无相应政策和规章，地方政府与投资者都是在探索中前进。推广试点阶段：02年十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础型作用，03年十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域，04年建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》，为PPP项目开展确立法律法规依据；政策东风下，各地推出大批PPP试点项目，该阶段外企、民企、国企等社会资本均积极参与，污水处理项目较多，也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气等项目短暂停滞阶段：随着四万亿经济刺激政策的推出，地方政府基础设施投资高速增长，城镇化程度大幅提高，但PPP模式在此阶段却停滞不前，主要原因在于地方政府融资平台发展壮大，平台贷款，城投债等规模激增为地方政府提供了充足的资金，PPP发展进入短暂的停滞阶段；发展新阶段：十八大提出，让市场在资源配置中发挥决定性作用，13年财政部长楼继伟就PPP作专题报告，肯定PPP模式在改善国家治理，转变政府职能、促进城镇化等方面的重要作用；14年以来，中央到地方均推出大量PPP项目，PPP进入了发展的新阶段；以前的PPP更多的是以BT、BOT等为主，政府仍是主要的投资者和风险收益主体，此轮则强调社会资本与政府共享利益、共担风险，PPP立法有望很快推出，制度配套上也更为完善1-3-4-5-小规模试点阶段：与探索阶段无政府部门牵头不同的是，该试点阶段工作主要由发改委有组织的推进，发改委选取了5个BOT试点项目，其中来宾B电厂项目被认为是我国第一个PPP试点项目2-现阶段将推广的PPP基本模式PPP模式的优点弥补公共部门资金不足。PPP项目基本上都是建设周期长，耗资巨大的工程，单靠公共部门的力量很难在短期内募集到足够的建设和运营资金，但PPP模式恰恰弥补了这一缺陷。双赢。在PPP的投融资方式下，公共部门和民营企业共同参与项目建设和运营，可以发挥各自优势，充分利用有限资源，并通过建立长期互利的合作目标来实现共赢。节约了管理成本和资金成本。民营企业由于利益驱动会更加积极地参与到基础设施建设中来，这样既降低了公共部门的管理成本和压力，也减少了公共部门的资金成本。提高工作效率。由于其机制创新、管理灵活、责权明确，比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效，反而使政府部门的工作克服了诸如效率低下等方面的弊病。1-2-3-4-节约了时间。公私联营缩短了建设期，加快了为公众服务的速度，并节省了时间，使得公众能更加快捷和便利的享受公共设施所提供的服务。有助于提升基础设施建设和服务水平。由于政府在公共基础设施建设中的角色得到了转换，在项目运作过程中政府有了新的合作伙伴，这样也使得政府部门工作得到了更多的监督和约束，民营企业基于利益驱动和回收成本的需要，也会更加努力地提高基础设施的建设和服务水平，从而获得更多的投资回报。5-6-PPP模式的缺点风险分担机制要求高。如果没有一个好的、平衡的风险分担机制，那么日后会导致项目成本的提高，并且会使合作的一方或各方都难以继续并发挥他们各自的潜力。风险识别难。风险的识别需要大量的数据和资料，并对大量的信息资料进行系统的分析和研究；而收集的资料是有限的。此外，如果一个PPP项目面临的风险不能事先识别出来的话，那么某些风险就可能在日后对项目的运作产生实质性的影响，甚至可能会影响到项目目标的最终达成。由于PPP模式的组织形式非常复杂，合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧，如果这些分歧得不到有效化解，那么导致一些合作项目的夭折与失败将在所难免。PPP没有一个标准的应用程序参照。由于目前PPP还没有形成一种固定的模式，使得新上马的PPP项目在实践操作过程中难免会走一些前人走过的弯路，并且，从已运行项目来看，有些操作程序较乱，操作不规范的情况也屡有发生。1-2-3-4-易产生纠纷问题。尤其目前在我国，PPP模式还没有完整的法律配套体系，还缺乏足够的法律、法规支持，使得运作中许多依据无章可循；然而，PPP在利益分配、风险承担方面也容易产生很多纠纷问题，如果参与PPP项目私人企业得不到有效约束，那么容易在项目设计、融资、运营、管理和维护等各阶段产生问题，发生公共产权纠纷。投资人选择难度大。投资人的选择本身就是一件复杂、充满很大不确定性的工作，由于政府对投资人招商不熟悉，缺乏有效的投资人选择机制和经验，再加上政府普遍缺乏聘请顾问的意识，在引进投资人的过程中，往往对投资人的诚信、实力、资质、经验等方面考察不充分。如果政府一旦选择了这类不良投资商的同时，那么他们事后违约的风险也会渐渐膨胀起来。5-6-PPP模式的主要领域根据财政部76号文，采用PPP的项目，应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。主要为城市基础设施及公共服务领域的定价机制透明、有稳定现金流的项目，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等PPP主要领域二、PPP发展原因的讨论（一）原因之一——城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求，而地方政府依赖的土地财政却难以为继，信贷刺激的老路也被证明遗患无穷。城镇化是本届政府在经济领域要打好的第一仗，据财政部测算，预计2020年由此带来的投资需求约42万亿。且从中短期来看，在地产投资和制造业投资持续萎靡的情况下，基建投资是稳增长重要抓手，需要投入大量资金。之前地方政府财政收入主要来源于“卖地”，但人口红利将尽，地产大周期面临拐点，土地财政恐难以为继。调结构的目标和稳健货币政策的定调又堵住了信贷扩张的老路，而通过PPP可撬动社会资本参与基础设施投资建设，缓解地方政府财政支出压力。原因之二——PPP的推出有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险，且与预算改革和地方债改革相得益彰，将隐性债务转变为显性债务，各级政府能做到“心中有数”。融资平台模式下，平台对融资成本不敏感，形成资金黑洞推高无风险利率，PPP模式剥离了政府信用，将隐形政府信用转化为企业信用或项目信用，有利于降低融资成本、拉长融资期限。地方政府承诺的财政补贴和税收优惠等将纳入预算管理，符合预算改革提倡的公开透明化要求，中央政府能对地方政府债务做到心中有数PPP发展原因的讨论（二）•核心1+12，两极与中间•PP是一种促进提高公共部门综合效率的管理模式，而不仅仅是一种合资形式，更不能简单粗暴地理解为单纯的融资工具。•打破限制引入社会资本，有助于促进相关领域的竞争，提升效率和促进发展。社会资本参与投资也将有助于弥补城市化进程中对于相关领域供给的不足。•举例：坚持“合作共赢，效率优先”的原则，遵循“收益共享，风险分担”的合作机制，在我市积极推广运用政府和社会资本合作模式，拓宽基础设施建设、公共服务项目和新型城镇化建设投融资渠道，提高公共产品供给质量和效率，促进加快转变政府职能，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。—《常州市关于PPP试点工作实施方案》PPP发展原因的讨论（三）•推广使用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段。……原有城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已显现，难以持续，亟需建立规范、透明的城市建设投融资机制。PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节，有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制•推广运用PPP模式是改进政府公共服务的重要举措。……，强调政府、市场、社会等多元主体之间的良性互动和各自定位，明确平等的责任义务。PPP模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于厘清政府与市场边界，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。•推广运用PPP模式是建立现代财政制度的内在要求。……PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，能够有效减轻政府债务压力，……。•——财政部副部长王保安三，PPP运营关键点：风险分担机制公共部门要实现合理的风险转移，这是公共部门采用PPP模式的一个重要原因，而民营部门则要求在合理的风险分担基础上，要达到预期的投资回报，这是民营部门参与PPP模式的初衷。公共部门转移给民营部门的风险包括建设费用的增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风险等。风险分担遵循的基本原则包括PPP模式风险应当分配给最有能力承担它的一方，即最能评估该风险的一方或者最能控制该风险的一方；PPP模式风险应当分配给与风险相关的费用最低的一方承担，并且能够产生最大的项目效益，即低成本原则从承担风险中最能获益的那一方，风险并不一定转移给那一方，也可能共同分担。在不同的PPP项目中，由于项目的限制和范围不同，风险的分担情况会有所不同，所以对于PPP的风险分担并不是绝对的，应该针对不同的PPP项目结合各种因素综合衡量。PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险等项目风险项目的设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，而法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担三，PPP运营关键点：收费机制PPP项目回报机制收入来源收入形式使用项目类型使用者付费消费者最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务经营性项目可行性缺口补助消费者。政府由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其它优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助准经营性项目政府付费政府政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费非经营性项目PPP项目的收费机制包括三类，一是完全依靠项目用户付费（如供水、燃气项目），二是完全由政府支付服务费用（如市政道路、排水管网、生态环境治理项目），三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴，以保障项目财务可行性（如污水处理项目、垃圾处理项目）英法海峡隧道的风险分配机制三、PPP运营关键点：契约观念稳定的收益投入股本形成权益资本，成立项目公司承担项目公司融投资职能需求PPP项目发起人，在法律上既不拥有项目，也不经营项目给予项目的特许经营权政府私营企业降低地方债务水平公共利益的维护和保障获取政府授权的工程建设和经营项目的特许权负责项目从融资、设计、建设和运作等全过程运作项目公司向项目提供贷款，控制项目公司在贷款期限内的信用风险金融机构承担项目施工建设降低地方政府长期信用风险保障项目贷款顺利回收避免开发或运营不善带来损失介入项目的全寿命周期，指导项目的具体运作，包括融资、风险管理、开发运营等咨询公司保障项目全寿命周期稳定运营，获取中介收入PPP运营关键点：契约观念PPP运营关键点：契约观念•过去个别地方债务压力较大、信用环境较差，政府契约意识薄弱，招商引资时积极承诺，建好运营后难以兑现，尤其是面临地方政府换届、重大政策调整时，推诿责任现象时有发生，损害了社会资本合法权益。•ＰＰＰ模式的本质是一种基于合约的政府和社会资本合作过程，双方的权利、义务、风险分担、利益补偿等均以合同明确。在这一合作过程中，政府和社会资本是平等主