PPP模式下勘察设计行业的新机遇

【PPP行业】PPP模式下勘察设计行业的新机遇党的十八届三中全会后，“让市场在资源配置中起决定性作用”成为这一轮深化改革的主线。作为运用市场规则和社会力量优化资源配置的有效举措，政府与社会资本合作（PPP）模式成为适应“国家治理现代化”、“市场起决定性作用”、“加快转变政府职能”、“建立现代财政制度”、“推动新型城镇化健康发展”要求的一次变革，具有缓解融资平台债务高、公共供给效率低、私人资本进入难等矛盾和问题的作用，也是推行政府向社会力量购买服务、发展混合所有制等一系列改革政策的重要抓手。同时，PPP的发展也为工程勘察设计行业带来了新的发展机遇。PPP在中国的发展PPP的本质是一种包括基础设施在内的公共产品或服务的供给方式，通过引入市场竞争和激励约束机制，提高公共产品或服务的质量和供给效率。自上世纪90年代开始，我国已经在基础设施和公用事业领域开展了包括BOT在内的PPP实践和探索。据不完全统计，采用PPP模式运作的项目数量累计超过1000个，积累了大量的实践经验与教训。但同时，我国在PPP概念和原理的普及、法律体系的建立与完善、PPP专门管理机构的职能建设、PPP项目操作指引和标准化工具的配备方面，与国际上的PPP发达国家相比仍存在较大的差距。根据亚洲开发银行对亚太地区各国PPP制度环境成熟度的评估报告，中国排在韩国、印度和日本之后，与国际上PPP应用成熟的国家，如英国和澳大利亚更有不小的差距，其中，得分较低的两项正是法律环境和机构设置。这些问题，导致PPP项目操作过程中产生了运作不规范、风险和利益分配不当、履约管理不到位等问题。2014年，中央释放出明确的政策信号，中国PPP迎来前所未有的发展良机。2014年4月和10月，李克强总理主持的两次国务院常务会议，都涉及在基础设施等领域鼓励社会资本参与、积极推广PPP模式、使社会投资和政府投资相辅相成等相关内容。5月21日，国家发改委公布首批80个基础设施等领域鼓励社会资本参与建设及运营的项目。5月25日，财政部成立PPP工作领导小组，财政部副部长王保安担任领导小组组长。9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（76号文），成为这一轮PPP推广中首个正式的中央政策文件。10月2日发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，10月28日，财政部发布了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法》，以上两个文件从根本上改变了地方政府原有的举债模式，进一步激发了对PPP模式的需求。同时，完善PPP政策框架的顶层设计也全面提速。由国家发改委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营法》，已进行了意见征求和多轮修改，有望于2015年上半年出台。财政部继成立PPP工作领导小组后，又在财政部金融司设立了PPP处，并以下属的中国清洁发展机制基金管理中心为基础建立了PPP中心，部分省级财政部门也已抽调人员建立省级的PPP办公室。2014年12月4日，财政部和国家发改委分别发布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称“PPP模式操作指南”）和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。在PPP的顶层设计过程中，相关部委组织行业内的专业机构资源和专家资源参与到特许经营立法、PPP项目操作指引编制、标准化工具开发和各类有关PPP的专业培训中，形成了政府与社会力量合力推动PPP发展的新局面。PPP的本质对于PPP的概念，国际上并没有统一的定义，业内比较常见的定义主要来自亚洲开发银行、世界银行、联合国发展计划署、联合国培训研究院、欧盟委员会和英国财政部。尽管这些机构、组织或政府部门对于PPP的定义在内容和表达重点上不尽相同，但我们可以从中找出几个关键词：政府（公共部门）、社会资本（私营部门）、全过程合作、提供公共产品或公共服务、利益共享、风险共担、绩效等，它们构成了PPP概念的本质。PPP常被误读为一种融资方式。尽管很多PPP运作方式客观上具有融资功能，但其本质是与传统由政府主导供给方式相对应的一种替代性公共产品或服务的交付方式，由政府与社会资本建立长期的合作关系实现，目的在于通过合理的风险分配实现公共产品供给绩效的提升。通过引入社会资本，将原来由政府承担的初始公共资产的短期财政投入，转化为长期的政府付费或使用者付费，从而实现在短期内提供更多公共资产的目的。同时，将付费与公共服务的可用性进行捆绑激励，由于社会资本需要承担公共资产的运营维护职能，因此具有确保公共资产建设质量的积极性，从而实现全寿命周期的最优效率。在透明、合理的成本核算机制、定价机制和价格调整机制下，社会资本有动力通过改进管理和优化创新降低项目建设和运营维护成本，以提高自身的收益水平，可以克服在政府提供方式下预算体制缺陷造成的成本管理问题，进而降低政府和（或）社会公众为同等质量公共资产或公共服务所付出的成本。通过对社会资本技术经验的整合、服务创新激励以及项目协议约束，实现项目投资和管理层面的规模经济，在同等成本水平下提供更优质的公共服务。政府可以专注于公共资产和公共服务的交付绩效监管与总体规划管理，同时可以获得更多、更有效的市场基准信息，在公共监管过程中实现公共管理能力的提升。此外，在一些行业通过PPP模式引入社会资本，将融资、建设、运营、维护、管理等职能与责任进行重新分配，社会资本通过输入先进技术和管理技能、承担项目风险获得相关行业市场及其带来的利益，可以实现行业的市场化改革。勘察设计行业的新机遇根据亚洲开发银行的报告，2010年~2020年亚洲各国基础设施融资需求达8万亿美元。而据国家开发银行的估算，到2020年中国新型城镇化资金的需求至少50万亿元人民币。显然，无论是哪一个统计口径的预测，包括基础设施在内的公共产品和服务的供给都面临巨大的资金缺口。PPP模式为社会资本打开的通道，可以极大地填补这个缺口，同时有效地突破传统由公共部门主导供给的效率瓶颈。因此，PPP模式将维持并增加对供给产业链上的规划、勘察、设计、咨询、施工、运营和维护等各个环节的长期需求，这给处于公共产品和服务，或者准公共产品和服务供给产业链上的勘察设计行业无疑带来巨大的机遇，同时针对这一变化，勘察设计企业需要关注以下几点。一是甲方的变化。随着PPP模式的广泛采用，社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性、过去以政府资金和国企投资为主导的公共产品和服务领域，投资主体将趋于多样化。对于长期从事政府主导投资项目和习惯于与政府或者大型国企打交道的勘察设计企业而言，这一变化带来的影响将尤为明显。首先，投资主体的变化使得长期维护的客户关系的价值大打折扣，甚至不得不完全从零开始；其次，不同的投资主体在对不同性质的勘察设计企业的认同度上也不尽相同。例如，国有性质或者前身是国有性质的勘察设计企业通常受政府投资人青睐，但这一优势在社会资本面前未必能够保持，如外资投资人往往倾向于国际咨询企业，而民营资本也许选择性价比更高的民营勘察设计企业。整体而言，社会资本容易淡化企业资质要求，更看重个人和团队的经验和资历；再次，社会资本投资人和政府投资人的关注焦点也会不同。PPP模式本质上是对绩效的追求，使得社会资本投资人往往对工期和成本等绩效较政府投资人更加敏感，同时，也会要求勘察设计环节除了满足相关技术规范外，与融资、施工以及维护等环节有更紧密的互动，从而给出相对最优的综合方案，这些都会相应转化为对勘察设计更高的要求。除了甲方的变化，PPP也提供了更多的机会，让勘察设计企业有机会成为甲方的一部分。二是对伙伴的重视。在市场化的推动下，近年来，我国勘察设计行业长期存在的地域保护和行业分割现象有所好转，PPP模式对全过程效率的追求，将进一步促进产业链上下游的整合，逐步打破区域垄断和行业垄断，导致从区域竞争到全国竞争，从业内竞争到跨界竞争的变化。对于已有长期战略积累的大型勘察设计企业或者本身属于多业经营的集团下属勘察设计企业来说，更加容易整合上下游资源进行产业化经营。而对于大多数不具备这些先天优势的勘察设计企业来说，找到产业链条上的合适的伙伴，加强联合和融合，是在新模式下快速拓展服务的深度和广度的一条有效途径。PPP模式要求有效的竞争，在竞争中胜出的往往是整合了产业链上各个供给环节后，以最优效率满足PPP项目需求的企业联合体而非单一的企业。以英国迄今最大的一个PPP项目伦敦M25环城高速拓宽改造项目为例，最终赢得合同的是一个以开发商、承包商、咨询公司和资产运营公司分别以40%、40%、10%和10%出资比例成立的联合体，而其竞争对手也都无一例外地采用了类似的联合体模式竞标。由此可见，在PPP应用相对成熟的国家，资源通过市场机制得到了有效的配置。近年来，国内已经出现许多承包商加金融机构组成的联合体参与PPP项目以及设计施工总承包的项目。可以预见，针对PPP项目的不同要求，勘察设计企业找到自己的合作伙伴，发挥各自所长，联合参与PPP项目的情况将会越来越多。除了与社会资本投资人建立长期合作伙伴关系成为甲方的一部分外，与其他专业机构联合，协助社会资本完成PPP项目的尽职调查，成为勘察设计企业在PPP模式下的另一个机会。社会资本在PPP项目的决策和谈判过程中，往往需要法律、财务和技术等专业机构的支持。因此，勘察设计企业可以独立给社会资本提供技术咨询服务，也可以联合其他专业机构提供全套交易咨询服务。但需要注意的是，这里的技术咨询通常更加关注市场风险，与勘察设计企业熟悉的先有结论再有过程的工程可行性研究并不一样。三是对风险的关注。PPP的核心之一是风险的合理分配，让风险由最适宜管理的一方来承担，是PPP模式带来更优绩效的根本途径。按照风险分配优化、风险收益对等和风险规模可控等原则，综合考虑政府风险偏好、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，PPP项目在政府和社会资本之间合理分配项目风险。与政府承担全部风险的政府提供方式相比，可以降低项目总体风险管控成本，实现项目价值提升。财政部发布的PPP模式操作指南明确提出：“原则上，项目设计、建造、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。”如果PPP项目从一开始就明确设计和其他建造、运营等工作内容由社会资本完成，那设计风险毫无疑问应由社会资本承担，但在实际操作过程中往往存在设计风险转移的过程。许多PPP项目，社会资本并非从一开始就进入，而政府在形成PPP项目需求时，通常也需要完成项目立项等前期工作。因此，当社会资本进入时，政府往往已经委托勘察设计企业完成了项目的可行性研究和初步设计，或者已经签署委托合同。根据社会资本进入的时间节点，设计风险的转移有几种不同的情况：对于可行性研究报告和初步设计已经完成的情况，政府首先应在选择社会资本投资人时，通过设立资料档案室等方式，将已完成的设计文件向所有潜在投资人公开，以便于潜在投资人进行投资决策。同时，应建立相应的机制，允许潜在投资人就已有的设计提出优化方案。在此基础上选出的投资人，视为对原有设计或其优化方案认可，设计风险相应从政府方转移给社会资本方。受政府委托的勘察设计企业此时应作为政府方顾问，对社会资本提出的优化方案评估，并配合社会资本完善设计方案；对于政府已经与勘察设计企业签署委托合同，但设计尚未完成的情况，委托合同的甲方变更给社会资本或者按照约定成立的项目公司，设计风险相应从政府方转移到社会资本方；对于只需要社会资本参与非设计部分的PPP项目，或者政府在设计方案中有特殊要求的，设计风险仍然可以留存在政府方，受委托的勘察设计企业只对政府方负责。四是对创新的追求。毫无疑问，创新是所有勘察设计企业的目标，也应是企业核心竞争力的重要组成部分。采用PPP模式实现公共产品或者服务交付通常会比政府主导的供给方式对创新有更高的期待和要求。PPP模式有个非常重要的原则——ValueforMoney（VFM），即物有所值，意思是PPP模式比政府自行投资建设交付同样服务使用更低的成本或获得更大的价值。这一原则已经在财政部和国家发改委等相关部委发布的官方文件中提出，财政部的PPP模式操作指南更要求所有的PPP项目进行