PPP模式及相关政策解读

1PPP模式及相关政策解读第一部分PPP模式讲解一、项目融资项目融资分为狭义项目融资（ProjectFinancing）和广义项目融资。从各国和国际组织对PPP的理解来看，相对应PPP的定义也有广义和狭义之分。（一）广义项目融资1．广义项目融资的含义“为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。广义项目融资，是指债权人（银行）对借款人（项目公司）抵押资产以外资产有100%追索权的融资活动，即债权人对借款人抵押资产以外的资产也有追索权。2．广义项目融资的形式广义项目融资可以分为外包、特许经营和私有化三大类。（1）外包类即运营与维护合同（O&M），私营部门的合作伙伴根据合同，在特定的时间内，运营公有资产，公共合作伙伴保留资产的所有权。政府或政府性公司通过签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业或个人承担和完成，如：设计建造（DB），从而来达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，政府为其提供的产品或服务付费，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担，私人部门承担的风险相对较小。作业外包一般由政府方给作业承担方付费，并通过委托运营和管理合同方式来执行。（2）特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，项目的资产在特许经营期限之后需要移交公共部门，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。因此一般存在使用权和所有权的移交过程，参与项目的公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系。（3）私有化类2在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格，私营部门合作伙伴承担所有风险。项目需要私人部门负责项目的全部投资，也承担全部的风险，私人部门在定价和服务质量等方面需要接受政府的监管。在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。私人部门负责项目的全部投资，项目所有权永久归私人所有。（二）狭义项目融资“通过项目来融资——通过该项目的期望收益来融资的活动”。从金融学而言，所谓狭义项目融资，是指债权人（银行）对借款人（项目公司）抵押资产以外资产没有追索权或仅有有限追索权的融资活动，主要指特许经营类。狭义的项目融资的形式：包含BOT及其衍生变化的TOT、DBFO等多种模式，它们都属于狭义项目融资。二、PPP概念（一）广义PPP对应广义的项目融资，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。它属于广义项目融资，即“为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。PPP是英文“Public－PrivatePartnership”的简写，中文直译为公私合伙或合营，又称公私协力，最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情。1．财政部部长楼继伟在《推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革》一文中指出，广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。2．国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）指出，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。3．财政部在《关于印发〈政府和社会资本合作模式操作指南（试行）〉的通知》（财金〔2014〕113号）提到，项目运作主要方式是特许经营类，也包含了作业外包类中的委托运营和管理合同。4．《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）指出，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。3（二）狭义PPP1．狭义PPP模式是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体通过签署合同来明确双方的权利和义务，建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。这样政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。2．《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）指出，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。43．财金〔2014〕113号文件的附件《政府和社会资本合作模式操作指南》第二条规定：本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。4．在PPP项目经营中，政府和社会资本的合作链比较长，双方共担风险、共享收益，政府和社会资本的合作形式主要是特许经营类BOT等。外包和私有化类，都不是PPP的主要模式。5．PPP与BOT的异同点（1）PPP与BOT的相同点①PPP与BOT都属于狭义项目融资，即“通过项目来融资——通过该项目的期望收益来融资的活动”，而非广义项目融资，即“为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。②PPP和BOT项目对民营机构的补偿都是通过授权民营机构在规定的特许期内向项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报（即建成项目投入使用所产生的现金流量成为支付经营成本、偿还贷款和提供投资回报等的唯一来源），特许期满后项目将移交回政府（也有不移交的，如BOO）。（2）PPP与BOT的差别①PPP的含义更为广泛，反映更为广义的公私合伙合作关系，除了基础设施和自然资源开发，还包括公共服务设施和国营机构的私有化等。②政府在PPP和BOT中的责任本质上没有什么不同，但细节上，BOT项目中，大多数工作由民营机构来做，政府需要提供支持和担保；PPP项目中，民营机构做不了的或不愿做的，由政府来做，其余全由民营机构来做，政府只起监管的作用。政府部门和社会资本分工明确。政府职能主要体现在以下几个方面：招投标和质量监管、特许经营权授予、价格监督、部分政府付费（含补贴）、融资支持基金（包括股权、债权、5担保等形式的支持）。社会资本则需承担包括设计、建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化原则举借债务，但政府不承担项目公司的偿债责任。③在传统公私合作模式下，公共部门或私人部门一般只是各自负责项目链的部分板块，而不是全程参与项目设计到运营的完整链条，双方都缺乏对项目全生命周期成本收益和质量的全盘考虑。单一部门“重建设、轻运营”的倾向易导致设施建成后不能发挥应有功效，甚至出现严重的质量问题。目前财政部推广的PPP基本模式强调政府与社会资本的合作和风险适当原则，合作期限更长，并且项目整体生命过程中合作较为密切，有利于保证项目质量。三、PPP发展历程（一）近代中国PPP雏形清朝末年，水务司打算发展自来水，希望朝廷给予支持，就给朝廷上了奏折。慈禧看了这道折子后，在上面批了四个字——“官督民办”。“官督”是强调了官府的责任，在政府财力有限的情况下，可以发挥民众的力量由民众去办，但官府需要进行监督——监督安全、监督质量、监督市场秩序；“民办”是讲市政公用事业项目可以交给社会去办，要充分发挥社会各方面的积极性。（二）英国创造现代PPP模式1．英国是全球PPP模式最成熟的国家之一，其中最出色的项目应该是伦敦希斯罗机场。从20世纪70年代末撒切尔执政开始，就对电力、电信、自来水和煤气进行了大规模的市场化改革，“私有化无禁区”，由政府财政负担的公园维护、垃圾清扫、校园伙食、精神病院都可以由私人提供。1990年，梅杰出任首相，提出PFI（PrivateFinanceInitiative）理念，完善PPP机构和制度，PPP发展进入了新的阶段。梅杰大力推动PPP模式的背景如下：（1）历史欠账太多，基础设施需要巨大的建设维修资金；（2）双超现象普遍，项目时间超期和成本超预算；（3）政府债务负担重，很难再提高政府公共开支预算。在基础设施领域，从经济基础设施到社会基础设施，项目业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。截至2012年3月，英国PFI有716个项目，总投资达547亿英镑。2．英国PPP管理机构第一阶段，财政部于1997年设立一个PPP工作组，负责PPP相关工作；第二阶段（2010年后），财政部正式成立一个部门——基础设施建设局（IUK，InfrastructureUK），统一负责PPP管理工作。63．英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。4．按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。5．目前，PPP模式在全球很多国家得到了广泛应用，根据PPP市场成熟度由高到低划分如下：（三）PPP在日本1．20世纪90年代以来，公私合作模式被引入日本，并越来越受到日本政府的重视。日本的“PPP”模式是指在公私合作基础上，向社会开放公共行政服务。日本最初引入PPP机制的目的是为了“缩小政府规模”。日本的PPP模式借鉴了英国的PPP理念，确切地说，是借鉴了英国的PFI模式。PFI是20世纪90年代初诞生于英国的一种项目融资模式，通常被称为“私人主动融资”“私人融资计划”或“私人资本融资”等，PFI属于PPP的范畴，是PPP的一种类型，偏重于强调社会资金的主动介入，政府的目的在于获取有效的服务，而并非最终的设施所有权。72．日本推进PPP模式的目的。20世纪90年代以来，日本和欧美各国一样面临公共服务领域的一系列问题。日本政府将“对社会开放公共服务领域”确立为政策方针的背景主要有三方面：一是中央、地方政府财政困难；二是公共服务品质下降;三是地区经济低迷。引进PPP模式的目的正是为了实现解决财政困难、提高公共服务的品质及活跃经济这三项政策目标。3．日本引进PFI模式后，大力推广，在十几年的时间里，日本的PFI事业迅速扩张，取得了良好的经济效益和社会效益，成为日本基础设施建设的重要力量。PPP模式在日本的发展，与日本政府，特别是中央政府的支持和推动密不可分。这一模式成为自小泉内阁以来行政改革的重要措施，可称得上是政府导向型的新型公共服务供给模式。2001年6月小泉内阁在内阁会议通过了“骨太方针”，改革的内容是：在提供公共服务过程中，活用市场机制，在“社会能做的事交给社会去做”的原则指导下，根据公共服务的属性，通过民间委托（外包、公设民营等）、PFI、独立行政法人等措施，激发公共部门、民营企业与非营利组织等