PPP模式热点问题直击

PPP模式热点问题直击尹贻林教授天津理工大学管理学院：院长教授博士生导师国家级教学名师2015年1月目录CONTENTS一、PPP模式三大基础问题解析问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？问题2：BT模式能否生存？问题3：PPP模式下的项目合同为何更加复杂？二、PPP项目六大核心问题释疑问题4：“新常态”下为何大力推行PPP模式？问题5：PPP项目是否必须要有稳定的收益现金流？问题6：PPP项目成功的前期保障何在？问题7：如何预测PPP项目的项目收益？问题8：如何确定PPP项目投资回报模式及定价？问题9：如何定位城投公司的角色？一、PPP模式三大基础问题解析问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？问题2：BT模式能否生存？问题3：PPP模式下的项目合同为何更加复杂？3问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？PPP已成为各国市场经济发展4问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？体制僵化，经济发展完全由计划指导，完全没有市场20世纪70-80年代，英、美、中三国皆遭遇经济发展瓶颈，且核心问题各异。在此经济发展环境下，推动市场改革成为解决问题的杀手锏。其中，PPP项目的引入正顺应了市场化的需要。1979年“不满之冬”罢工美国的经济危机5“里根主义经济学”：压缩联邦开支，大幅度降低个人和企业的税率，减少政府对企业经营所设置的各种规章条例，制订稳定货币的政策。撒切尔的经济学观点：自由市场经济是一个巨大的、灵敏的神经系统。这一系统能自我调节，不需要政府干预。国家应该尽量为企业提供自由，让企业自己找到出路。1980年，撤切尔政府对私人部门进行了一次结构调整，私人部门被视为国家发展的重要积极因素，私有化政策正式确立。1992年，保守党经过认真评估，正式推行PFI计划。1997年，工党对PFI进行了重新评估，并再次加以肯定，并正式提出了PPP概念。2011年，财政部设立基础设施局全面负责PPP工作。20世纪70年代停滞性通货膨胀所带来的经济萧条，使得政府税收逐渐减少。在面临财政严重短缺的情况下，政府无力应付所有的公共问题。为此，公共部门通过与私人部门合作，提高政府施政的质与量，减轻政府的负担，增进社会整体福利。80年代，以市政府服务外包为主要形式的PPP项目在美国大量实施，随后经历了飞速发展时期。90年代中期，州和地方服务采用PPP方式在美国十分普遍。邓小平的经济学观点：社会主义也可以搞市场经济。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。在亚洲国家中，中国是较早尝试利用社会资本建设公共基础设施的国家。利用PPP方式中的BOT模式吸收社会资本的第一个例子当属深圳沙角B电厂。1995年5月，国家计委选择了广西来宾B电厂作为BOT试点项目，这是我国第一个经国家计委批准的BOT试点项目。2001年12月，国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》鼓励社会投资参与经营性基础设施和公益事业项目建设。2005年．北京地铁4号线在国内首次明确采用PPP融资模式。此外，北京奥运主场馆“鸟巢”等项目也进行了PPP模式的尝试。自此，我国政府全面打开鼓励社会资本进入公共服务领域的大门。人类有幸遇到三位铁腕改革人物：6共同的经验：1.市场经济的发展需要PPP模式的鼎力相助经济发展的主导需从集权的计划经济体系向自由化的市场经济转化。社会资本的介入为70年代后各国的经济发展注入了一剂强心针。PPP模式也随着社会资本参与至公共项目建设中逐渐被各国接受。其中，上世纪70年代土耳其首次引进BOT模式建设阿科伊核电厂开启了PPP模式的肇端。随后，美国、英国纷纷引进PPP模式和PFI模式用以解决政府债务问题，同时提高了项目的建设运营水平。PPP项目逐步覆盖道路、法院、社会住房、医院及学校等方方面面。2.PPP模式是政府部门低债务、促增长的独门利器PPP模式之所以获得各国的青睐，是因为它能够通过调动私人部门积极性，利用私人部门的高效率优势，结合私人资金运作效率和私人部门运营效率，实现提高公共项目效益的目的。7PPP项目已形成宏观层面的国际化统一体系问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？8PPP统一体系——典型结构问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？PPP模式的典型结构：①政府部门通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司（SpecialPur-poseCompany--SPC）签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。②政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。9PPP统一体系——典型结构国家体育场项目合同结构问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？特许经营公司（SPC）切断SPC与社会投资者企业间的债务债权关系，避免因为项目失败导致社会投资者企业本体的生存困境中信集团北京城建美国金州国家体育场有限责任公司10阶段1:需求分析和方案评估需求、经济和财务可行性分析可能实施方案选择PPP适用性分析阶段2:准备和概念化PPP采购方案制定效率比较（物有所值检验）阶段3:招投标过程和合同授予准备和资格预审谈判过程效率比较合同授予和完成交易阶段4:实施和合同管理建设和运营政府监控项目表现／绩效阶段5:合同终结移交设施继续使用或拆除阶段1:需求分析和方案评估阶段2:准备和概念化阶段4:实施和合同管理问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？PPP模式关键控制环节PPP统一体系——承发包过程2009年8月，北京市人民政府与中信联合体在北京饭店签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，运营一年，提前回购。11类型基本含义TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部门将拥有的设施的移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。民营机构为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。民营机构在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。BOT是我国目前主要应用的PPP模式问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？注：BOOT比BOT项目多一个“拥有”的环节，即是指项目公司不仅拥有项目的经营权还拥有项目的所有权。所有权使得公司可以将该资产抵押给银行，以取得进一步融资，这可以减轻公司的资金压力。PPP统一体系——多衍生模式12（1）双赢在PPP的投融资方式下，公共部门和民营企业共同参与项目建设和运营，可以发挥各自优势，充分利用有限资源，并通过建立长期互利的合作目标来实现共赢。（2）弥补公共部门资金不足PPP项目基本上都是建设周期长，耗资巨大的工程，单靠公共部门的力量很难在短期内募集到足够的建设和运营资金，但PPP模式恰恰弥补了这一缺陷。（3）节约了管理成本和资金成本民营企业由于利益驱动会更加积极地参与到基础设施建设中来，这样既降低了公共部门的管理成本和压力，也减少了公共部门的资金成本。（4）提高工作效率由于其机制创新、管理灵活、责权利明确，比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效，反而使政府部门的工作克服了诸如效率低下等方面的弊病。（5）节约了时间公私联营缩短了建设期，加快了为公众服务的速度，并节省了时间，使得公众能更加快捷和便利的享受公共设施所提供的服务。（6）有助于提升基础设施建设和服务水平由于政府在公共基础设施建设中的角色得到了转换，在项目运作过程中政府有了新的合作伙伴，这样也使得政府部门工作得到了更多的监督和约束，民营企业基于利益驱动和回收成本的需要，也会更加努力地提高基础设施的建设和服务水平，从而获得更多的投资回报。PPP模式的统一认知：优点问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？13（1）风险识别难风险的识别需要大量的数据和资料，并对大量的信息资料进行系统的分析和研究；而收集的资料是有限的。此外，如果一个PPP项目面临的风险不能事先识别出来的话，那么某些风险就可能在日后对项目的运作产生实质性的影响，甚至可能会影响到项目目标的最终达成。（2）风险分担机制要求高如果没有一个好的、平衡的风险分担机制，那么日后会导致项目成本的提高，并且会使合作的一方或各方都难以继续并发挥他们各自的潜力。（3）由于PPP模式的组织形式非常复杂合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧，如果这些分歧得不到有效化解，那么导致一些合作项目的夭折与失败将在所难免。（4）PPP没有一个标准的应用程序参照由于目前PPP还没有形成一种固定的模式，使得新上马的PPP项目在实践操作过程中难免会走一些弯路，并且从已运行项目来看，有些操作程序较乱，操作不规范的情况也屡有发生。（5）易产生纠纷问题尤其目前在我国，PPP模式还没有完整的法律配套体系，还缺乏足够的法律、法规支持，使得运作中许多依据无章可循；然而，PPP在利益分配、风险承担方面也容易产生很多纠纷问题。（6）投资人选择难度大投资人的选择本身就是一件复杂、充满很大不确定性的工作，由于政府对投资人招商不熟悉，缺乏有效的投资人选择机制和经验，再加上政府普遍缺乏聘请顾问的意识，在引进投资人的过程中，往往对投资人的诚信、实力、资质、经验等方面考察不充分。PPP模式的统一认知：缺点问题1：为何PPP模式得到各国钟爱？14失败案例现金流低于预期杭州湾跨海大桥杭州湾跨海大桥开工未满两年,相隔仅仅50公里左右的绍兴杭州湾大桥已经开始项目准备。而绍兴杭州湾大桥显然对杭州湾跨海大桥有竞争作用,危害到了其项目唯一性,使得该项目承担了项目唯一性风险。而杭州湾跨海大桥随着项目唯一性风险而来的便是市场收益不足的风险,因为垄断经营被打破,杭州湾跨海大桥的客流量显然要低于预期,这就导致了其市场收益不足的结果。杭州湾绍兴大桥，又称嘉绍跨江大桥、杭州湾绍兴通道，南起上虞沽渚，跨过杭州湾，穿过嘉兴秀洲区，与乍嘉苏高速公路相连接，可直达长三角中心城市上海，到时绍兴、上虞到上海的乘车距离将缩短为90分钟。杭州湾跨海大桥是一座横跨中国杭州湾海域的跨海大桥，北起浙江嘉兴海盐郑家埭，南至宁波慈溪水路湾，全长36公里。15失败案例现金流高于预期梧桐山隧道BOT项目1997年1月起，李嘉诚和黄集团旗下香港达佳集团注资梧桐山隧道公司，盐田港集团和香港达佳集团合资经营，双方各占50%股权。隧道公司享有梧桐山隧道30年的收费权，终止日期是2027年。仅2000年，梧桐山隧道达到12004万元，投资回报远超正常资金运作回报率，且“逢假必堵”，公共服务供给效率低下。梧桐山公路隧道位于深圳市沙头角镇，毗邻香港，全长2317.3米。为双车道一级公路隧道，设计车速60km/h。1985年10月梧桐山隧道一期工程开工，投资1.1亿元，1987年9月底建成通车；1994年7月盐田港集团全资收购，并投资1.8亿元建设二期工程；1997年1月香港达佳集团注资收购隧道公司的股份，公司经评估作价5.1亿元，合资双方各占50%股权；2000年隧道营业收入达1.2亿元；2001年深圳市召开“隧道通行费的价格听证会”，欲引入消费者干预调价，但最终失败；2002年政府投资1.18亿元重新开通梧桐山盘山公路，希望通过引入新的竞争者打破垄断，收效甚微；2005年深圳市政府宣布开工建设梧桐山新隧道，且该隧道将实行全线免费通车；2008年概算总投资27.64亿的深盐二通道，免费开通，梧桐山隧道车流量减少70%；2011年3月盐田港集团以人民币5.5亿元收购隧道公司全部股权,同时，深圳市政府出资2.5亿元，从盐田港集团手中收购梧桐山隧道，从此，梧桐山隧道开始免费。16PPP模式相关政策条文详解BT项目处于PPP模式的灰色地