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PPP物有所值评价指引(试行)解读一、本指引与征求意见稿异同分析在《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）未颁布之前，大多数咨询单位在进行PPP项目物有所值评价时依照《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》（征求意见稿）。167号文相对于征求意见稿做出了哪些改变？（1）、定性评价略有改动，较征求意见稿相对简略1）本指引的物有所值定性评价中，由7个基本指标变为6个：将绩效导向指标和鼓励创新合并为一项指标，将政府采购政策落实潜力变为可融资性；基本指标和附加指标的权重分配仅给出了范围，权重的确定要根据具体项目而定。2）本指引物有所值定性评价与征求意见稿相比比较简单粗略，没有给出附加指标的指标说明和可参考的评分标准，仅说明“项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准”。3）定性评价专家财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等，较征求意见稿多出了资产评估、会计、行业等领域专家，并且没有指出最少专家人数。本指引将可融资性作为基本指标并引入资产评估、会计等专家作为定性评价专家，足以见得物有所值定性评价更加成熟，PPP项目可融资性也是项目开展的关键。（2）、定量评价与财金[2015]21号文联系，参数选取标准变动1）PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险分担和配套投入等各项财政支出责任现值。2）用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第十七条及有关规定测算。原征求意见稿中PSC值的折现率通常参考资本加权平均成本，资本资产定价或无风险利率等确定，省级财政部门会同行业主管部门根据行业、项目类型等因素确定基准折现率，21号文中规定折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。3）风险承担成本计算项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第二十一条及有关规定测算。定量评价部分关于PPP值的设定，以建议的形式选择了参照财政承受能力论证指引有关规定进行测算，折现率的选取依旧模糊，竞争中立调整值和风险承担成本的定量化测算没有进行深入。（3）、新增评价准备章节，明确评价材料本指引新增第二章“评价准备”，本章节第八条明确指出，物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。第九条和第十条也就开展物有所值评价是否要进行定量评价以及如何进行定量评价进行规定，由项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。二、本指引与《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》相辅相成《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）是在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）之后颁布，两份文件相辅相成，167号文中大量直接套用21号文中的计算方法，如本指引第二十七条中指出：PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）及有关规定测算。故在进行物有所值评价工作时，应同时参照167号文和21号文。三、本指引突出定性评价作用，鼓励开展定量评价《PPP物有所值评价指引（试行）》明确指出现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。定量评价作为可选部分主要是因为缺乏数据积累，传统政府投资运营方式的项目数据无法覆盖，无法解决定量评价中建立PSC所需的数据需求。四、本指引肯定了物有所值在执行阶段和移交阶段的作用本指引将物有所值评价开展阶段定为PPP项目的识别阶段和准备阶段，但是肯定了物有所值评价中的定量评价在执行阶段和移交阶段对绩效评价的作用。本指引第三十七条规定，在PPP项目合作期内和期满后，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分，对照进行统计和分析。由此可见，当前阶段推行物有所值评价的目的，还是在于防止地方政府响应过度造成PPP项目一哄而上，许多不适宜采用PPP模式运作的项目盲目上马，导致政府和社会效率损失，但是物有所值评价对PPP项目的执行和移交阶段的作用还是肯定的。五、本指引要求加强物有所值评价数据库建设，为今后完善物有所值评价方法做准备物有所值定量评价工作的开展，无论是在实际工作还是在理论研究上，都受制于匮乏的数据积累，《PPP物有所值评价指引（试行）》在最后规定各级财政部门（或PPP中心）加强物有所值评价数据库的建设，做好定性和定量评价数据的收集、统计、分析和报送等工作。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号）与本指引同步发布，目的就是加强对PPP项目的数据收集和分析，为今后继续完善物有所值评价做好准备。166号和167号文同时发布，体现了物有所值定量评价不因实施困难而放弃的积极态度，未来条件成熟时定量评价仍将成为物有所值评价体系的核心。