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新希望新农村1“代建制”项目管理区域化应用模式作者：刘永忠指导老师：朱明强湖北省武汉市武汉工业学院工程管理专业关键字：代建制、项目风险管理、模式摘要：政府投资项目管理改革是目前我国建设工程体制改革的一个重要任务，由于政府投资项目占固定资产投资的比例相当大，因此政府投资项目管理改革具有重要意义。随着加入WTO的日渐深入，寻找新的政府投资项目管理模式以适应于国际化的发展刻不容缓。代建制项目管理模式作为政府投资项目管理改革的重要方法，在我国各个地方都在尝试这种模式。本文是基于上海市推行政府投资项目代建制管理模式作为背景，结合上海在实施代建制风险管理过程中的一些尝试，总结和分析了代建制模式下政府投资项目的风险管理研究。本文首先介绍研究的背景，阐述研究政府投资项目代建制模式下的风险管理的意义，总结和分析了国内外政府投资项目风险管理模式的发展历程，特别是分析近年来我国对于政府投资项目风险管理的进展。接着重点分析政府投资项目保险市场的各方参与主体及实施风险管理中的各方责任人。引入工程保险，实施政府投资项目风险管理不仅要对风险进行分析、评估，明确各方在风险管理中的职责和关系，还要通过相互的监督、监控制约机制形成共同合作体实施对风险的管理。从建筑工程现场的风险控制实施者—风险管理公司角度出发，分析如何对工程质量风险进行全过程管理与现场控制。然后对代建制模式下政府投资项目风险管理的保障体系进行分析，为提高工程本体质量，降低社会成本提供重要的保障。最后，文章提出了代建制风险管理进一步推行和实施的方向和问题。一、代建制模式政府投资项目“代建制”，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设．由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。实践证明，“代建制”是控制建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法。随着我国社会主义市场经济体制的不断发展和完善，研究与之相适应的建设体制是时代发展的必然需要。政府投资项目管理模式也是建设工程体制改革不断深化过程中的一个方向。风险管理作为代建制有效实施的重要方面，因而有必要对其作深入的探讨和分析，其目的是建立适合于政府投资项目新的风险管理模式，提高固定资产投资的有效性，规避代建制新希望新农村2的风险。1、促进建设工程管理改革，实现与国际接轨是本文研究的外在要求。2、提高政府投资项目代建制风险管理模式的科学性是本文理论探讨的归宿。3、规范政府投资项目风险管理的行业管理规范是本文研究内在动力。近年来，在推出政府审批审核制度改革的政策推动下，经营性政府投资项目特许经营权招标、公益性政府投资项目实行代建制等等实践活动相继起步，一些地方政府相继在政府投资领域试用“代建制”进行政府投资项目的建设管理，如深圳、珠海、上海、厦门、重庆、宁波、北京等城市已先行一步，对政府投资工程管理方式的改革进行了有益的探索，取得了很好的成效。那么，为什么到目前为止政府投资项目仍沿用计划经济时期高度集中的管理模式，迟迟没有产生规范的“代建”这种建设的组织模式呢，其中有建设领域专业化分工程度的原因，也有政策等周边环境的因素，在实践中，由于各地不同的市场环境和政府管理手段的差别，目前形成的代建制模式有以下几类:上海模式上海模式主要由政府主管部门、业主（投资方）、代建单位、设计和施工承建商四个方面组成，政府、投资公司、代建单位的权责一致，均在界定的职责范围内，根据国家建设法规、条例和基本建设程序行使权力，履行职责。由新成立的行政主管部门上海市市政工程管理局来推行“代建制”试点，并依法成立具有独立法人地位的项目法人作为投资者（业主），通过市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。上海市政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理，并赋予投资公司较大的责任，确立投资公司作为政府业主代表的投资主体地位，主要对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。投资公司直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。工程管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。北京市的代建制改革基本上也可以归入这一模式。这一模式的本意是要同时解决专业化和委托问题两个难题。因而，改革的范围广，不仅包括工程建设组织实施方式的改革，还包括了政府工程投资领域的改革。将两个问题的改革结合在一起考虑。既有其积极的一面，即有利于政府投资工程问题的综合解决;也带来了一定的消极影响，即往往由于前一问题改革的界定不清晰，而导致后一问题的改革时各方职能的界定不清，从而引发有关各方在代建制改革过程中面临的诸多困境和争议。深圳模式深圳此次主要借鉴香港等地的做法设立工务局，作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，总体思路是按“相对集中，区别对待”的原则，取消政府投资工程“一次性业主”的建设管理模式。这样有利于发挥工务局的人才、专业及经验优势，解决政府投资工程分散管理的弊端，提高工程项目管理水平，全面做好质量、投资和工期三大控制，保证政府投资工程效益。深圳市工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”，新希望新农村3由政府财政拨款;工务局负责组织协调、监督管理和建设管理任务，对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，并接受建设行政主管部门的监督；使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段，通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，加强对政府投资工程建设的管理，保证建设工程质量，严格控制建设投资和施工工期。珠海市政府成立政府投资建设工程管理中心（事业编制）的做法基本上也可归入这一模式，他们的做法也充分借鉴了香港特区政府工务局的经验。深圳模式解决的主要是委托的难题，即将对政府投资工程的监督由分散的监督变为集中的监督，从而提高监督的效率，减少因委托而引起的问题。同时，由于工务局是一个专门机构，该模式部分解决了专业化问题，但不是通过市场化的方式。因其改革范围界定比较窄，没有涉及复杂的投融资改革领域，加之辅助有以下三方面的条件，因而仅就减轻委托风险而言取得了比较显著的效果。厦门模式厦门市实行的代建制是指项目业主在项目批准后，将整个建设项目的前期准备、实施、竣工验收以及项目建设工程、质量、投资控制全部工作任务委托给具有相应代建资质的单位进行建设管理。代建单位代业主履行工程建设的管理职责，包括选择勘察、设计、施工、监理企业，并签订工程合同。确定了代建单位在项目代建中的具体工作任务。对代建单位经济上的报酬包括代建费用以及投资节余，可在工程节余款的5%以内给代建单位奖励;突破投资的，代建单位则要支付投资突破额的2%作为罚金。不难看出，厦门模式的意图主要是通过市场化的方式来解决专业化问题。该模式的特点是对实施代建的项目性质有比较清晰的界定，即按照项目的投资属性、经济属性将其限定为：市级财政性投融资的、社会公益性项目（即本身没有投资回报机制的非经营性项目）；其次，该模式对代建单位的资格规定得比较宽泛，没有专门设定代建类的资质，有利于形成承接项目代建任务的竞争机制；第三，在对项目投资控制上，该模式约定了明确的奖惩规则，有利于控制投资规模。目前，厦门市实施项目代建制度由计划、建设、财政等几个部门分头管理。总体上讲，厦门市实行代建制的工程项目是成功的，一些较大的或较有影响的项目如厦门市市政府和市政协项目的建设都采用了项目代建制，并取得了很好的效果，为代建制度在厦门市的推广起到了有力的促进作用。上海、深圳、厦门三种模式的对比上海模式与目前北京的做法比较相似，以分权制的观点为理论基础。不设集中的代建实施机构，而希望通过市场化的改革来解决政府投资工程实施的专业化问题和委托问题，难度比较大。深圳和珠海模式是通过设立集中的代建实施机构来实施特定的政府投资工程项目，其理论基础也是分权制的观点，而且走得更彻底，不仅是“代建”，而是直接“自建”，新希望新农村4避免了产生众多的项目业主。通过严格的外部、内部监督制度，减轻了委托问题。同时，通过提高机构人员的专业化水平，以非市场化的方式解决了专业化问题。不设集中的代建实施机构，而希望通过市场化的改革来解决政府投资工程实施的专业化问题和委托问题，难度比较大。厦门模式意图通过市场化的方式来解决专业化问题，完全是以授权论的观点为理论基础，但它必须以解决委托问题为基础，否则代建公司在项目实施的过程中将得不到充分、有效的授权。就代建主体而言：深圳、珠海是一个事业单位；上海、北京则是有限地取得代建资格的试点单位；厦门是满足一定条件的房地产开发企业或设计、施工、工程咨询等企业。从改革情况看，上海、深圳、厦门三种模式各有所长，但厦门模式实际效果更好，机制设计更具科学性和先进性，应予提倡和推行。上海、深圳模式虽也取得可喜成绩，但改革往往遇较大阻力和困难，不是很成功。原因是未通过市场选择专业管理机构和专业代建公司，权力过分集中和存在一定垄断性，易成为矛盾焦点和公关对象，社会抵触情绪大，个别地方甚至造成项目投资计划不能按期完成的现象。总之，无论采用那种模式，实施代建制均要求项目前期工作有足够的深度、代建单位具有较多的工程建设管理经验、使用单位在初步设计前能提出详细使用要求，否则易导致代建项目不成功。上海、深圳、厦门三种模式的优缺点。表1：三种代建制模式的对比模式运作方式优点缺点厦门模式：项目管理公司竞争代建模式政府设立准入条件，核准若干具有较强经济技术实力，有良好建设管理业绩并能承担投资风险的项目管理公司参与项目代建竞争，由政府投标选择较好条件的公司承担代建任务。引入竞争，避免指定做法的不科学性，并可进一步降低工程造价和投资。政府主管部门必须具有较强的专业技术能力，方可与专业公司进行代建谈判，避免代建公司的索赔和追加。政府工作量较大，一些使用单位合理的变更通过行政审批手段难以实现。上海模式：政府专业代建公司模式由政府组建或指定若干具有较强经济实力和技术实力的国有建设公司、投资公司或项目管理公司，对指定项目实行代建，按企业经营管理。政府意愿可以较好的通过代建单位实现，代建单位积极性高。具有垄断性，如政府把关不严，代建单位易与使用单位串通，造成概算不科学，同时也会造成代建单位内部管理效益降低，在项目较多的情况下，管理力度和水平将会下降。深圳模式：政府专业管理机构模式由政府成立具有较强经济、技术实力的代建机构，按事业单位管理，对所有政府投资项目实行代建。政府便于监督与管理，以政府机构的身份出现，方便协调建设中的各项问题，有些合理的变更易于实现，代建收费可以相对较低。要新设机构，且政府机构无法承担超概算责任。非赢利型机构设计缺乏必要的竞争和激励机制，一旦项目多、任务重、人员和技术力量支撑困难时，机构的管理效率将降低。新希望新农村5目前的项目管理制多是由地方实施的，他与传统的指挥部模式相比，由于专业化的社会业化项目管理单位介入，解决了“只有一次教训，没有两次经验”问题；但在解决“工期马拉松、投资无底洞”问题上，笔者则认为没有实质性帮助。只有采用代建制模式来解决这一难题，即由国家投资主管部门委托社会专业化项目管理单位实施建设单位职能。实施阶段国家应以目标责任制、风险索赔制和履约担保制为主线，对工程建设过程实施动态控制；国家作为委托方，委托社会专业化项目治理单位，改变传统的由建设指挥部向使用单位负责的治理模式，改由代建单位向国家负责，确保国家投资资金得到有力控制；在实施阶段，使用单位应负责项目建设的外部环境，包括建设用地、用水、用电等资源提供问题；代建单位可以自营设计、监理、招标代理等业务，但不宜自行承担施工和采购任务，以提高自己的履约能力，合理转移风险；国家投资治理部门为了保证国有资金得到合理利用，避免不正常的流失，就负责代建单位的选择、项目功能设计与变更的审查认定、建设资金的治理和工程项目的验收等工作。