“城中村”改造规划浅析

1“城中村”改造规划浅析——太原市的实证与思考[关键词]城中村现状成因存在问题改造模式前言随着社会主义市场经济的发展，城市化进程日益加快，但有限的城市发展空间难以满足城市建设的需求，合理、有效整合城市现有建设用地，是城市争取更大发展空间的必然选择。“城中村”改造工作成为推进城市化进程和拓展城市发展空间的当务之急。第一章“城中村”概念及概况“城中村”即城市规划区范围内的村庄。是城乡二元经济结构存在的差异和矛盾在城市化进程中的集中反映.长期以来，由于优越的区位条件，“城中村”得以迅速扩大和蔓延，其问题也随之日益突现。纵观全国，新、老城市均存在“城中村”问题。深圳在发展过程中形成100余个“城中村”、珠海在发展城中形成26个“城中村”、石家庄在发展到二环路时就产生了45个“城中村”、西安市在城市发展扩大的过程中形成417个“城中村”、广州市共有138个“城中村”。太原市是山西省的省会，城市建设经历了翻天覆地的变化，2城市建城区从解放初的30平方公里扩大到1997年的182.3平方公里，人口增值221.6万。太原市的发展大致经历了五个主要时期：即迅速扩展期（1949-1959年）、高速波动发展期（1959-1969年）、缓慢发展期（1969-1976年）、稳定发展期（1976-1990年）、快速膨胀期（1990-2001年）。在城市的空间形态的发展上，第一、二时期城市主要向北和南扩展；第三、四时期，主要向东部、西北部进行零星扩散，继而向城市东南、西南方向扩展；第五时期，特别是近十年，由于受东、西、北三面环山地形的限制，太原市城市空间整体呈向南发展趋势，并部分跨过汾河朝西南方向延伸。太原市为适应建设需要，市区范围和行政区划曾多次扩增和调整。1950年，将小返、瓜地沟、化客头、王村等划入太原市；1951年，将晋源、小店划入太原市；1953年、1954年两次将现市区北郊部分村庄划入太原市。改革开放后，城市建设步伐加快，用地迅速向周边拓展，将越来越多的农村包围到城市中来，形成目前太原市城市规划区用地规模控制范围197平方公里内的75个“城中村”，土地总面积88平方公里，总人口117324人。其中，农村建房用地面积19平方公里，农业用地面积40平方公里，乡镇企业用地面积22平方公里，公益用地面积2平方公里，未利用土地面积3平方公里。第二章“城中村”现状2．1经济产业现状：从“城中村”实态调查分析得出，太原市的“三产”收入表现为第一产业收入低，而第二、三产业收入为3农村经济的主要收入。根据“城中村”所处的地理位置及发展趋势，将“城中村”大致分为三类，即内环以内的“城中村”（简称“城中村Ⅰ”）、内环与中环之间或处在城市近期重点建设区域的“城中村”（简称“城中村Ⅱ”）及中环以外或未列入近期重点建设区域的“城中村”（简称“城中村Ⅲ”）三类。“城中村Ⅰ”主导产业是商业和餐饮业，平均占到全部农村经济收入的78%；“城中村Ⅱ”大多没有明显的主导产业，商业和餐饮业收入在全部农村经济收入中所占比重平均仅为30.2%，而工业、运输业及其它服务行业收入所占比重较大，如郝庄，工业收入占农村经济收入的４９.８％，下元村的服务行业收入占农村收入的51.3%。“城中村Ⅲ”主导产业情况相似于“城中村Ⅱ”，即没有明显的主导产业。有矿产资源的村庄主要产业为运输业和工业等，其中，工业收入在农村经济收入中所占比重为６０.２％；没有矿产资源的村庄农民以耕种为主要职业。从上面的分析中可以反映出，“城中村Ⅰ”处于城市建成区，四周均为城市用地，其第一、二产业比重几乎为零，且用地规模有限，因此服务、餐饮等第三产业成为村庄的主要产业；“城中村Ⅱ”由于城市市区在空间上快速发展，在短期内局部被城市所包围，而其自身形成的经济产业结构还存在，在受到城市经济发展与辐射带动作用下，出现了多种产业并行发展的格局；“城中村Ⅲ”远离城市中心区，在短时间内城市拓展过来的可能性较小，作为城市发展的储备用地，其农村经济产业发展时间更长，主要4趋向于自发式发展，因而表现出村庄因地制宜，利用自身资源等优势发展产业的特点。２．２文化现状：“城中村”村民文化现状与距离市中心区的距离有直接的关系，呈反比例增长，距离城市中心区越短，文化素质越高，反之，越低。远离市中心区的“城中村”受到城市先进文化、信息的辐射较少，基本处于封闭式教育状态，缺少与外界信息的广泛接触。据调查太原市19~45岁人群，“城中村Ⅰ”大专以上文化程度占总人数的20%，高中文化程度占总人数的42%，初中文化程度占总人数的28%，小学文化程度10%；文盲0%；“城中村Ⅱ”大专以上文化程度占总人数的20%，高中文化程度占总人数的38%，初中文化程度占总人数的28%，小学文化程度10%；文盲4%；“城中村Ⅲ”大专以上文化程度占总人数的8%，高中文化程度占总人数的20%，初中文化程度占总人数的32%，小学文化程度22%；文盲18%。2．3用地现状：“城中村”用地处于粗放式型经营状态。土地使用功能以商业、居住为主，配套必要的中小学、托幼用地。由于长期以来，缺乏统一规划管理，村镇建设无序发展，用地功能混杂、绿化奇缺、环境恶劣。由于沿街土地的区位优势，村民沿街建设大量高容积率、高建筑密度的商业建筑，在村内建设以居住为主，路网密度较低，且交通组织较差。2．4市政配套设施现状：长期存在的城乡二元化结构导致政府5对“城中村”投入较少，“城中村”配套基本靠村民自己解决。距离城市核心区近的“城中村”依靠城市配套，基本实现“七通”，但较为偏远的村庄，取暖靠煤炉，喝水靠水井，排水随便流……没有集中的配套设施。村内道路形成较少，交通条件极差。第三章“城中村”形成原因及存在的主要问题3．1形成原因改革开发前，我国城市发展总体速度缓慢，农业是国民经济的基础，且受自给自足小农经济生活方式的影响，城市发展更多地受到农业能够提供多少剩余农产品尤其是商品粮的制约，形成城乡二元结构，限制城市向农村扩展。重工业起步的工业化过程，所需资本投入量大，属资本密集型而非劳动密集型产业，一定数量的资本对工业劳动力的吸纳力就相对较低，城市化整体受限制和严格管制，比工业化的步伐缓慢。城市发展主要受计划经济体制和行政级别的影响；在发展观念上，由于担心城市人口与福利对财政的巨大压力，整体上限制城市人口增加。所有这些因素制约着城市的发展。但随着我国经济恢复与大规模的工业建设，城市局部拓展，将导致部分农村包入城市区域内，村庄耕地逐渐减少，生活方式逐渐向城市转变，但村民户籍仍为农村户口，这也就是最早概念上的“城中村”。当时生产力水平还很低，“城中村”所隐藏的问题，由于所处城市发展相对落后，没有突出的暴露出来，“城中村”因此默默地延续发展下来。而城市周边的农村，沿袭着农村经济模式，担负着城市发展的基础保障，在较长时间6内拥有大量的土地，相对独立地存在于城市的外围。改革开放以后，城市的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。中国城市化步伐也大大加快，进入了一个崭新时期。到2000年第五次人口普查时，城市人口总量45844万人，城市化率上升到36。2%。城市的发展除了国家这一推动主体外，还出现了集体、个体、企业外力推动以及它们之间相互组合。经过政治体制改革和社会主义市场经济体制的建立，城市经济的发展开始了新的一轮高速增长，经济特区、开发区和房地产业、城市各项基础设施迅速发展，城市用地规模迅速扩展。为回避对周边农村的改造，采取绕过村子向外扩展模式。随着城市建设步伐的加快，越来越多的农村被城市用地包围，快速地形成了大量的“城中村”。3.2“城中村”存在的主要问题：3.2.1严重制约城市发展空间“城中村”的土地除部分被征用为国有外，大部分为集体所有，发给居民或村民的住宅用地均为集体土地使用证。“城中村”虽然身处城市，但是内部的体制和制度，仍然保留着城乡二元化管理体制和土地的二元所有制结构，这种管理体制和土地二元结构，处处制约着城市化的发展空间。3.2.2影响城市规划的实施全国各城市经济在近几年有了长足的发展，相继建成了部分大型世纪商贸中心、会展体育中心、市民广场等重点项目，大大提升了城市品位，但“城中村”散布于城区中，各种土地用7途相互混淆，国有集体土地相互穿插，楼房设计质量差，村内道路狭窄弯曲，外来人口聚集，杂草、垃圾成堆，从整体上影响城市规划的实施，也严重影响市容市貌和城市管理。3.2.3阻碍城市土地集约利用由于“城中村”房子大部分是过去建设的低矮旧房，建设杂乱无章，新造的房子按照村镇规划进行建设，千方百计把房子建到交通要道或单家独户建房。相当部分的农民新建住房后，并未将原有住宅拆除，而是作为生产用防或其他用途。随着土地价值显现，许多农村居民，铤而走险违法占地，乱搭乱建，道路无系统，交通用地严重不足，土地资源未能合理有效利用。同时，由于“城中村”的土地属集体所有而限制流转，但私下房地产交易却相当活跃，不仅造成土地资产的流失，也对正常土地市场秩序造成冲击。3.2.4城中村”土地权属不清村庄用地规模是进行“城中村”改造的重要指标，但长期以来，由于以下原因，村庄界线不明，飞地现象严重。首先，相临村庄的村界划分均靠各村内德高望重的老者指定，随着时间的推移，一代换一代，村界越来越不明确，在改造中极易引发权属矛盾。其次，集体土地出让、转让、出租程序不合法。“城中村”土地在区位上具有很大优势，许多开发单位为了逃避开发城市土地带来的土地出让金，选中了只需交村委会很低费用或无偿使用8的“城中村”土地，但由于村委会干部缺少法律知识和法律意识，使得土地使用合同签定不规范，致使许多“城中村”土地无形流失或与开发单位存在严重的权属矛盾。3.2.5廉租房引发严重社会问题低廉的出租价格吸引了大量外来打工人员及校外租房的大学生，外来人口的大量涌入及内部人口的自然增长，使得“城中村”人口迅速增加，并且导致居住人口结构复杂化，在管理不善的条件下，极易诱发危及社会的不安定因素，致使“城中村”成为城市的死角和犯罪的高发区，严重影响了社会治安。第四章太原市“城中村”改造探析4.1改造难点：4.1.1如何解决“城中村“改造后村民的生存发展问题“城中村”改造应提倡“以人文本”。“城中村”改造不可简单的当成改善农民居住环境、提高农村建设品位，使他们从表象融入城市，而是要真正解决如何提高农民生活水平，促进农村经济发展的问题。“城中村”村民文化水平低、抵御风险能力差、劳动技能弱，在“城中村”改造之前，可以依赖“一亩三分地”来生存，但“城中村”改造后，他们失去了多余的土地，到底靠什么去生存、发展，是改造过程中必须予以高度重视的问题。规划应根据“城中村”发展需求，合理预留产业发展用地和合理布局产业。特别应注意充分利用现有旅游、矿产等资源。如，太原市晋祠镇位于悬瓮山麓，晋水源头，山村秀丽、土地肥沃，素有9“北国鱼米香”之称，具有悠久的历史文化，村庄由东、南、西、北四堡组成。规划应将具有历史价值的旧村予以保留，捆绑闻名遐迩的“晋祠大米”，作为旅游资源开发。旧村村民应采取就近或异地予以安置。同时，还应加强对村民劳动技能的培养和文化水平的提高。合理的产业布局是实现农民增收、解决农民出路的重要保障，根据2．1对“城中村”经济产业的分析，针对不同类型的“城中村”应有不同的产业布局。“城中村Ⅰ”村民以商业和餐饮业为主，平均占到全部农村经济收入的78%，其周围基本是城市建成区，有比较完善的城市道路等市政基础设施和配套的公共设施，村庄仅有少量的集体土地，所以，在产业配置上，更应注重原有产业用地的整合。在城市主干道或其它交通便利的地方规划部分公共设施用地，用于村民就业。“城中村Ⅱ”主要位于建成区周边或靠近大企业。村庄集体用地已被城市或企业部分征用，村民以第二产业为主，辅以第三产业。这部分村庄往往是城市将来的发展方向。在产业布置上，应根据道路规划及城市功能分区情况，配置合适的产业。“城中村Ⅲ”位于城市建成区以外近期规划建设的地区。村庄集体土地尚未被征用或很少部分被征用，村庄保持比较完整的乡村传统，村民以第一产业为主。由于该类村庄的村民长期从事农耕，缺少其他谋生手段，所以，应从提高文化、技术、技能方1