XXX中学经营超过保质期的食品的行政处罚案

—1—XXX中学经营超过保质期的食品的行政处罚案要旨：本文主要涉及学校食堂食品安全违法行为的处罚，争议焦点为行政处罚中学校食堂违法主体的认定。一、基本情况近期，某市食品药品监督管理局对XX中学学生食堂进行监督检查时发现该校食堂经营超过保质期的肉制品并立案调查。在调查取证阶段，该校向调查人员提供以下材料：1.学校的《事业单位法人证书》，上面注明宗旨和业务范围为实施初中义务教育和高中学历教育，促进基础教育发展。初中学历教育和高中学历教育（相关社会服务），经费来源为全额拨款；2.食堂的《营业执照》，执照上标注的类型为个体工商户、经营者与该校提供的《事业单位法人证书》上法定代表人一样，同为何XX；3.《学生食堂承包合同书》，合同中甲方为该学校，乙方为外市X后勤服务有限公司，承包项目为学校食堂。经办案人员向当地工商部门查询了解到，学校食堂确以该校法人代表何XX为经营者办理了《营业执照》。办案人员向学校及食堂管理人员调查了解到，该校自2013年秋期起至2015年春期止，将学校食堂承包给外市X后勤服务有限公司经营，外市X后勤服务有限公司以分期付款方式支付承包费。二、争议焦点—2—在本案的合议阶段，合议人员在违法主体认定上产生了不同意见，具体如下：第一种意见认为应根据《营业执照》上标注的经营者，将何XX作为违法主体；第二种意见认为是应将学校作为违法主体，理由是该校是事业单位，不可能允许将公家的食堂办成以校长为经营者的个体经营户，因此该营业执照是无效证件，且根据《四川省学校食堂管理办法》的规定，义务教育阶段学校食堂不得承包经营。第三种意见是以实际经营者外市X后勤服务有限公司作为违法主体第四种意见是应将该校校长何XX与外市X后勤服务有限公司作为违法主体，其依据为《最高法关于民事诉讼中若干问题意见的通知》（法发〔1992〕22号）第46条第二款的规定：“营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同诉讼人”。三、处理结果及理由说明经过反复讨论并广泛征求意见，办案人员采用第二种意见，即将学校作为违法主体。理由如下：一是该校为全额拨款的事业单位，是非盈利性的公益性单位，这一天然属性决定其内部的食堂也是非盈利的公益性质，不需办理营业执照，并且从调查过程中了解到，学校以校长为经营者办理营业执照与工商部门为学校办理营业执照，均是在当地政府要求下的无奈之举，办理的营业执照显然是无效的，在案件查处过程中不予认可。二是根据《四川省学校食堂食品安全管理办法》第八条：“学校（含托幼机构）承担食品安全主体责—3—任，校长（托幼机构负责人）是学校食堂食品安全第一责任人。学校食堂应当按照食品安全法律、法规、规章和食品安全标准的要求从事供餐活动，确保食品安全并符合营养要求”以及第三十二条：“义务教育阶段的学校食堂应由学校自主经营，统一管理，不得对外承包。非义务教育阶段学校引入社会经营的食堂，应选择有资质能承担食品安全责任的餐饮单位，建立准入和退出机制”的规定，本案中该校含有义务教育阶段的初中教育，其食堂应为自主经营，学校应该承担食品安全主体责任，因此本案的违法主体是学校。最终，本案认定该校经营超过保质期的食品违反了《食品安全法》第二十四条第一款第（八）项的规定，依据《食品安全法》第八十五条第一款第（七）项的规定给予了没收超过保质期的食品并处以罚款的行政处罚。四、编者后语通过对本案违法主体的分析，是否可以得出所有学校食堂的违法主体都是学校呢？笔者认为也不尽然，还是应该实际情况实际分析。首先，学校分为私立学校和公办学校，就私立学校而言，无论其食堂为何种经营模式，学校都应承担食品安全主体责任。而公办学校则较为复杂，通过调查了解公办学校食堂有以下五种经营情形：第一种，学校食堂由学校自己经营；第二种，学校食堂承包给公民（法人和其他组织）经营，未办理营业执照；第三种，学校食堂承包给公民（法人或其他组织）经营，以学校法人（或校方人员、校方机构等）的名义办理了营业执照；—4—第四种，学校食堂承包给公民（法人或其他组织）经营，以公民（法人或其他组织）的名义办理了营业执照；第五种，学校通过招投标的方式，由公民（法人和其他组织）中标承建食堂，由公民（法人和其他组织）经营并办理营业执照。在这五种情形中，笔者认为前四种应根据《四川省学校食堂食品安全管理办法》的规定，由学校承担食品安全主体责任。而第五种情形则有所不同，原因如下：由于过去经济发展滞后等原因导致政府对教育投入不足，为改善办学条件，引入“社会化办学”模式，如学校食堂的修建是学校申请并经当地政府审议通过，由政府出面向社会公开招标，社会力量中标后投资修建，并以经营食堂一定期限所获的收益作为投资回报，在经营期限内以中标方为经营者办理相应证照，待经营期限到期后将食堂移交给学校经营。这种情形的违法主体应认定为中标方，而学校只承担管理责任，因为在中标方经营期间，其经营的场所（即食堂）是属于中标方的，证照也是由中标方办理，因此违法主体为中标方。就实际而言，社会力量投资学校（包括食堂）确实解决了一部分财政投入的不足，但如食品安全管理、饭菜价格控制等方面的弊端日益显露出来。幸而政府和教育部门也注意到了这方面的问题，2014年四川省教育厅印发了《2014年学校后勤与产业工作要点》（川教函〔2014〕59号），要求学校要强化学生食堂管理，坚持“公益性”原则，加强学生食堂饭菜质量、饭菜价格和服务质量的监管，并将逐步收回对外承包的义务教育阶段学校食堂。而随着学校食堂经营权的逐步回收，现在困绕我们的违法主体—5—认定难题将不复存在。