中国汽车工业产业发展政策与美国贸易政策的摩擦

中国汽车工业产业发展政策与美国贸易政策的摩擦（梅新育）中国与美国、欧盟、加拿大的汽车零部件贸易政策争端已经进入设立专家组阶段，这是中国首次在世贸组织单独打官司，应该说是标志性的事件，值得追踪，在此把自己围绕这个问题写的一些代表性文章陆续贴上来，希望与诸君共同探讨。考虑到我本科是学机械出身，在武汉大学世界经济系硕士毕业时，导师给我定的学位论文题目是《战后美日汽车贸易政策的回顾与前瞻》，当时就感到我们的汽车工业产业政策有朝一日会与发达国家产生摩擦，读博士期间在此基础上写了下面这篇论文，搁置修改几年，后来以“《中国汽车工业产业政策与美国贸易政策的摩擦》”为题发表在人民大学《经济理论与经济管理》2001年第3期，发表时有删节，现在此全文发出，并向我在武汉大学时候的导师高玉芳先生致谢，当时想不到他给我选的学位论文题目日后会成为自己所在部门的工作。当然，现在自己思想发展了，这篇文章最后的论点现在未必都赞成，还是原貌贴出来。改革开放以来，我国在许多领域推行了内容广泛的产业政策。八十年代以来，旨在选择主导产业、推进产业结构升级的产业发展政策成为产业政策的主旋律。1994年3月，国务院颁布国家计委会同国家经贸委、机械工业部制订的我国首部行业产业政策——《汽车工业产业政策》；1994年3月25日，国务院第16次常务会议审议通过《九十年代国家产业政策纲要》，又将汽车工业与机械电子、石油化工、建筑业定为重点发展的支柱产业；许多省市也制订了发展汽车工业的地方政策。然而，在世界经济一体化的今日，商品、资本、技术、信息和人员的洪流正将昔日彼此分割的各国市场日益紧密地联结成统一的世界市场，各国国内经济政策与其对外经贸的互动作用日益突出，贸易伙伴的反应常常在很大程度上决定了一国国内经济政策的可行性，日本最大贸易伙伴——美国对其经济政策的影响就是一个突出范例。因此，各国在制订任何一项产业发展政策时，都不能不顾及该政策对其贸易伙伴的影响及其可能作出的反应。显然，要考虑我国产业发展政策的可行性，就应当未雨绸缪，深入研究其与主要贸易伙伴贸易政策的矛盾。《汽车工业产业政策》是我国的代表性产业发展政策，美国是我国最大贸易伙伴之一，其贸易政策在全世界影响最大，《汽车工业产业政策》与美国贸易政策之间的矛盾具有典型意义，本文拟以此为例展开分析。[1]一、汽车：潜在中美贸易摩擦热点1971年，美国自1893年以来首次出现23亿美元商品贸易逆差，从此，美国贸易逆差如脱缰之马，1987年已达1595亿美元之多。[2]面对与日俱增的贸易逆差，美国人将之归咎于外国对美国商品和劳务采取了不正当竞争手法，着眼于打开别国市场的进攻性贸易保护主义悄然兴起，并日益成为美国对外贸易政策的主流。早在1978年1月19日，卡特总统就在他的第一篇国情咨文中提出：“自由贸易也必须是公平的贸易。”[3]1985年9月23日，里根总统在“贸易政策行动计划”中正式提出“自由和公平贸易”的概念，并组成由商务部长领导的贸易反击小组，责成其查明和制止外国“不公平贸易行为”，成为美国实践公平贸易政策之滥觞。此后美国国会相继通过的《贸易与国际经济政策改良法案》（1986年）、《1988年综合贸易与竞争力法》（TheOmnibusTrade&CompetitivenessAct）进一步强化了美国贸易政策转向公平贸易的趋势。克林顿政府鉴于经济竞争成为冷战后国际竞争的核心内容，更前所未有地把“经济安全”作为外交政策的首要目标，公开宣称：“……经济增长前所未有地依赖于开辟新的国外市场和扩大世界贸易量。因此，我们在国际市场上坚持把进行公平贸易作为扩大贸易的国家经济战略的一部分。”[4]彻底完成了美国贸易政策从自由贸易向公平贸易的转变。克林顿连任后，其国家安全顾问塞缪尔·伯杰拟订今后美国外交六大基本战略目标，其中之一就是“继续建立像拉美那样的开放的地区经济和全球经济，通过出口创造美国的就业机会。”90年代美国经济在发达国家中大有一枝独秀之势，贸易逆差却有增无减，1990-1998年间，美国经常项目逆差从916.24亿美元一路上升至2334.48亿美元，[5]成为威胁美国“新经济”的隐忧之一；同时美国经济对海外市场的依赖日甚一日，到1997年底已有1150多万个就业机会依赖于出口，[6]从而决定了美国公平贸易政策基本原则必将持续下去。美国公平贸易政策的基本观点是：美国市场开放度远远高于别国，别国藉此一方面广泛运用倾销、出口补贴等不正当竞争手段挤占美国市场，另一方面又筑起重重壁垒将美国商品、服务和资本拒之门外，致使美国贸易逆差居高不下。其主旨是在国内积极调整产业结构，从根本上增强美国经济的竞争力；同时由政府出面致力于消除贸易伙伴“不正当、不合理、不公平的贸易政策或做法”，为美国商品、服务和资本打开有利可图的海外市场大门。《1988年综合贸易与竞争力法》第1302条（即“超级301条款”）规定，美国贸易代表每年3月31日须向国会提交《国家贸易评估》报告，在其后30天内确定一份“市场最封闭”、其贸易措施使美国损失最大的“最不公平”的国家名单，并采取相应对策。近年日本经济极不景气，美国却丝毫不减弱“敲打”日本的力度。1999年5月3日，克林顿与日本首相小渊惠三签署洋洋31页的新贸易协议，其中关于美国放松市场准入的措施只占5页，其余通篇是日本的承诺，内容囊括进一步开放电信、建筑、医药、商业流通、金融市场，并与美国加强反垄断协作等各个方面。在亚洲金融危机中，美国也借机逼迫寻求援助的亚洲国家对美进一步开放市场。在美国日益诉诸公平贸易政策的时代背景下，中美贸易摩擦随中美经贸交往规模的扩大而愈演愈烈，遍及纺织品、服装、农产品、反倾销、知识产权等诸多领域，美国成为与中国发生经贸摩擦最多、最激烈的国家。美方统计数据认定1997、1998年美国对华商品贸易逆差分别高达498.3亿、569亿美元，[7]美国将中国作为对美贸易第二大顺差国列为其反“不正当贸易行为”的重点对象，1997年3月31日公布的《美国对华贸易评估报告》就横加指责：“中国通过各种办法限制进口，其中包括征收高额关税和其它税收、非关税措施，对哪些企业可以进口作出限制性规定以及诸如进口替代等其它壁垒……并严重妨碍了美国的商业机会。”中国政府自1998年以来对包括贸易在内的外汇汇出增加了一些规则和要求，以打击走私、假进出口和腐败，也被美国一些决策者认作不公平的贸易限制手段。在可预见的将来，中美贸易摩擦仍难消弭。美国是世界头号汽车生产国和最大单一国家汽车市场，高附加值、高技术、高需求的汽车工业是美国的支柱产业，在其对外贸易中所占份额甚高，对美国贸易收支影响重大，1984-1998年间美国汽车产品贸易逆差在美国商品贸易逆差总额中所占比重始终高于30%（见表1）。鉴于汽车工业在美国经济中举足轻重，前通用汽车公司总裁、艾森豪威尔政府国防部长查理斯·威尔逊有名言曰：“对美国有利的事情，对通用公司也有利，反过来也是如此。”[8]各大汽车公司和汽车工人联合会（UAW）的院外活动集团是华盛顿能量最大的院外集团之一，对美国贸易政策的走向影响巨大，1981年美日汽车自愿出口限制谈判、1995年美日汽车贸易谈判都广受世界各国瞩目。在美国有史以来第一个国家出口战略中，克林顿政府把汽车工业列为重点推动的六大出口产业之一。全世界人口最多、经济增长最快的中国被美国列为重点开拓的新兴大市场之首，也被美国汽车业视为全世界增长潜力最大的汽车市场。与绝大多数其汽车工业尚不成熟的发展中国家一样，根据国际惯例，中国对本国汽车工业采取了一定的保护和扶植措施，然而这又必然与力图尽快跻身中国市场的美国汽车制造商的期望相悖，他们对此啧有烦言，而近年美国对华汽车产品贸易逆差又一直在上升（见表2）。[9]不仅如此，作为一个法制较完备、综合经济发展水平最高的大国，美国贸易政策对别国有很强的示范作用，美国的意向对世界贸易规则影响最大。《1981年美日汽车自愿出口限制协议》达成后，西欧各国即纷纷步其后尘限制进口日本汽车。一旦美国就汽车问题与中国发生摩擦，其它国家起而效尤的可能性很大。表1、1984-1997年美国汽车贸易逆差占贸易逆差总额的比重单位：百万美元年份商品贸易收支商品服务贸易收支汽车产品贸易逆差汽车贸易逆差在商品贸易逆差中占比（%）汽车贸易逆差在商品服务贸易逆差中占比（%）1984年-112492-109073-3409930.331.31985年-122173-121880-3996032.732.81986年-145081-140566-5296436.537.71987年-159557-153313-5759136.137.61988年-126959-115856-5455043.047.11989-115245-92197-5246845.556.9年1990年-109030-81129-5201547.764.11991年-74068-30931-4568861.7147.71992年-96106-38685-4476046.6115.71993年-132609-71939-4988637.669.31994年-166192-100913-6049536.459.91995年-173729-99891-6196835.762.01996年-191337-108574-6391733.458.91997年-197954-110206-6674933.760.61998年-248159-169288-7793046.031.4资料来源：根据美国商务部《当前商业概览》1998年7月号第69、83、84页，1999年5月号表D-51数据计算；(U.S.DepartmentofCommerce，SurveyOfCurrentBusiness，July1998，p.69、83、84；May1999，TableD-51)表2、美国官方对华汽车产品贸易统计单位：亿美元年度美国出口额美国进口额贸易差额1994年3.145.18-2.041995年1.666.35-4.691996年1.817.5-5.69资料来源：美国商务部《当前商业概览》，1997年4月，第31页。注释：显然，如同中美之间其它所有产品的贸易一样，由于美方进口统计没有考虑转口加价，出口统计没有考虑正常转口和近年中国极为猖獗的汽车走私，以及其它因素，美国官方对华汽车产品贸易逆差的统计数据无疑是夸大的。但同样显而易见的是，美国官方制订贸易政策的依据只能是己方的统计而不会是外国的统计。[1]本文目的仅在于以《汽车工业产业政策》为例分析我国产业政策与别国贸易政策的抵触之处，并不涉及是否应当修订该产业政策某一项或几项具体规定等问题。[2]《1992年美国总统经济报告》（U.S.EconomicReportOfThePresident，1992），第412页。[3]《美国总统国情咨文选编》，第637页，北京，时事出版社，1994年。[4]克林顿第一篇国情咨文，1993年2月17日。[5][美]商务部：《当前商业概览》，1998年7月号第69页，1999年5月号表D-51。(U.S.DepartmentofCommerce，SurveyOfCurrentBusiness，July1998，p.69；May1999，TableD-51)[6][美]威廉·戴利：《提交第五个国家出口战略报告致辞》，《美国商务》，1997年11月，第6页。[7][美]商务部《当前商业概览》，1998年7月号，第79页（U.S.DepartmentofCommerce，SurveyOfCurrentBusiness，July1998，p.79）；[美]冯国钊、刘遵义：《对美中贸易平衡的新估算》引用美国商务部《美国外贸指导》数据，北京，《国际经济评论》，1999年5-6月号，10-20页。又，美国官方的中美贸易统计数据大大夸大了中国对美贸易顺差的规模，这几乎是所有持客观立场经济学家的共同看法，如根据冯国钊、刘遵义的估算，1998年美国对华商品贸易实际逆差为369亿美元，而不是官方统计的569亿美元，但美国官方制订贸