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法律法规规章冲突研究JHYA130002江苏省苏州市高新区科技城学森路9号（215163）法律法规规章冲突研究制定颁布法律法规等的主要依据是《立法法》，《行政法规制定程序条例》，《规章制定程序条例》，《法规规章备案条例》和《法规汇编编辑出版管理规定》，分类明确，效力相对明确。而对于一般规范性文件来讲，制定的主体多样，内容复杂，除须依据法律法规规定以外，还需依据其他部门规章如《税收规范性文件制定办法》等法律文件来起草和颁布。一、定义和分类用以区别法律，行政法规，规章的一个方法即区别该文件的制定机关，颁布机关和发布形式，如法律的制定机关是全国人大，人大常委会,且由国家主席签署主席令予以公布。（1）法律：全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。A.只能制定法律的事项：1.国家主权事项；2.各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；3.民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；4.犯罪和刑罚；5.对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；6.对非国有财产的征收；7.民事基本制度；8.基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；9.诉讼和仲裁制度；10.必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。2/5B.尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。C.全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。（2）行政法规：行政法规指国务院根据全国人民代表大会常务委员会以及法律的授权，制订并颁布的具有法律约束力的规范性文件。A.行政法规可以就下列事项做出规定：1.为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；2.宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。B.行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等（称‘规定’，‘办法’的也可能是规章）。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。C.行政法规由总理签署国务院令公布。（3）地方性法规：A.省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布,常务委员会制定的由常务委员会发布公告予以公布。B.较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。（4）自治条例和单行条例:民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。3/5（5）规章：A.部门规章——国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。部门规章由部门首长签署命令予以公布。所以，在商务部所发布的政策当中，以商务部令，以及未被废止的以对外贸易经济合作部、科学技术部令形式发布的，都属于商务部颁布的部门规章。B.地方政府规章：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项做出规定：1.为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；2.属于本行政区域的具体行政管理事项。地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。从商务部颁布的部门规章来看，以称为“办法”的为主。（6）一般规范性文件：除以上以外，均为狭义上的一般规范性文件。例如根据《税收规范性文件制定管理办法》中第二条“本办法所称税收规范性文件，是指县以上（含本级）税务机关依照法定职权和规定程序制定并公布的，规定纳税人、扣缴义务人及其他税务行政相对人（以下简称税务行政相对人）权利、义务，在本辖区内具有普遍约束力并反复适用的文件。国家税务总局制定的税务部门规章，不属于本办法所称的税收规范性文件。”二、效力（1）宪法效力高于法律，法律效力高于行政法规，行政法规的效力高于地方性法规、规章。（2）地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。（3）省、自治区政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市政府制定的规章。（4）自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。（5）经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。（6）部门规章之间、部门规章与地方政府规章具有同等效力，在各自的权限范围内施行。（7）根据各部门的规范性文件相关管理办法规定了一般规范性文件不得与法律法规规章互相冲突，或者规定法律法规规章才能规定的内容。4/5三、冲突解决（1）同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。（2）行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。（3）地方性法规、规章之间不一致，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：A.同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致，由制定机关裁决；B.地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；C.部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。D.根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。（4）《立法法释义》中还有以下解释：如本法规定，部门规章之间，部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。没有规定谁高谁低，发生冲突的，需通过相关裁决机关建立一种解决规范性文件之间冲突的机制。A.由制定机关裁决——同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。制定机关可以根据立法的目的、原意作出裁决。需要指出的是，省、自治区人大及其常委会制定的地方性法规与其所辖的省会市、较大市人大及其常委会制定的地方性法规的效力等级是一样的，它们之间发生冲突，应当由省人大常委会裁决。B.由国务院决定或提请全国人大常委会裁决——地方性法规与部门规章不是一个效力层次，地方性法规可以作为人民法院的审判依据，规章在法院审判时只作为参照。当地方性法规和部门规章发生冲突时，如果是规章的问题国务院可以行使改变或撤销权，如果国务院认为地方性法规有问题，提请全国人大常委会作出裁决。C.由国务院裁决——部门规章之间、部门规章和地方政府规章之间具有同等效力，因此，这些规章之间对同一事项规定不一致时，由国务院裁决。D.由全国人大常委会裁决——经济特区法规根据授权，可以对法律作变通规定；根据授权制定的行政法规也享有较大的立法权限，以至于有观点认为根据授权制定的法规的效力相当于法律。因此，当它们与法律不一致时，需要判断其对法律所作的变通是否合理？是不是违反授权5/5规定？是不是违背法律的基本原则？如果没有违背法律的基本原则，没有违反授权规定，对法律所作的变通是合理的，就应当适用根据授权制定的法规，如果不能确定，就应当由全国人大常委会作出裁决。四、总结当法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章之间发生冲突的时候，可以按照《立法法》相关规定来辨别；虽于《立法法》本意上规范性文件作为非法律文件，未规定其制定过程，但应当不与上述文件冲突，而实际操作中当规范性文件与上述文件发生冲突的时候，目前并未找到相关解决办法。参考文件：1.商务部条约法律司网站《中华人民共和国立法法释义》，全国人大常委会法制工作委员会编《行政法规制定程序条例》（国务院令第321号）《规章制定程序条例》（国务院令第322号）《税收规范性文件制定管理办法》（国家税务总局令第20号）《法规规章备案条例》，国务院法制办公室