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1《公共行政学》复习提纲绪论1、公共行政概念P2公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。含义：（1）把公共行政看做是一种活动，这个活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或行政当局，不将立法和司法机构列入此内。（2）这一活动是客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。（3）作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行，就是政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动。与政治相比，政府的从属性地们和执行性特征是显而易见的。有效包含着两层意思，即有效性和效率。2、公共行政的产生P3现代公共行政的产生首先是与民族国家的建立和大工业革命联系在一起的。民族国家的建立，尤其是资本主义国家体制的确立，为公共行政奠定了一个基本的框架。（1）在国家体制的结构上，确立了立法、行政、司法分权和制衡的原则。（2）在官僚制度上，确立了通过选举和考试择优录用的方式来选拔官员的制度，以及政务官的任期有限制、文官的常任制以及功绩至上的管理制度。体现了国家体制的共和特征，也使公共行政的具体承担者具备较高的素质。官吏的权利的义务以及非人格化的管理有效地排斥了封建专制君主时期的官吏之间的一种“君要臣死，臣不得不死”的人身依附关系。（3）工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生提供了又一个重要的条件。政府公务人员的背景和从事的工作是专业化的，这使得政府公务人员得以娴熟地处理有关的行政事务。3、公共行政精神P4（1）主权在民思想。首先，这一结构设计是对封建专制君主时期国家的管理从属于一个人的意志的彻底否定，是对皇权、君权至上的一种彻底否定。它将人民及其权力提高到一种前所未有的高度，尽管在后来实际的公共行政中，人民的意志在不同程度上受到曲解甚至压迫，但这一历史的巨大进步是值得肯定的。（2）法制精神。现代公共行政的法制精神表现在确认法为管理的最高准则，公共行政必须具备合法性基础。这就从根本上改变了以往君权凌驾一切的状况，也在管理实践中有力地制约了人的随意性。（3）效率概念。是与工业大革命产生的劳动专业化带来的经济进步联系在一起的。体现的就是专业化和追求管理的思想。4、公共行政的功能P4（1）管制功能。公共行政的任务之一是协调和处理社会各种关系和利益，以在整体上维持社会生活的正常运行。表现了公共行政机构的权威性特征，以及它所具有的强制性牲，从而使社会的各种活动得以在规范的框架中进行。（2）服务功能。公共行政的过程也是公共产品的输出过程。行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务。公共产品提供的程度取决于行政系统的服务取向，更大程度上取决于一个社会的经济文化发展的水平。（3）维护功能。（4）扶助功能。5、公共行政功能方式的转变P52（1）从消极的运作走向积极的运作。首先是政府管理事务的日趋复杂化和专业化导致的，它在相当程度上导致公共行政管理功能的扩张，从而导致国家行政权力的集中和加强。（2）从直接的运作走向间接的运作。直接运作方式在扩大政府规模和权力的同时窒息了社会的活力，其结果是政府越来越大，官僚盛行以及行政低效和浪费。间接动作方式让社会的其他部分包括私人企业、其他社会组织如中介机构等来承担部分政府职能。其结果是政府规模的缩小、行政费用的减少，以及运作质量的提高和成本的降低。（3）从集权的运作走向分权的运作。分权的运作在整体上体现了市场经济体制对行政系统提出的要求。6、公共行政的原则P6（1）法制原则；（2）服务原则；（3）效率原则；（4）责任原则。7、经济学家的贡献P1220世纪80年代和90年代，经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生了极为重要的影响。（1）公共选择理论（布坎南）认为，一种良好的政治制度应达到这样一种状况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手——选举制度的良性运转。这一观点也引发了对政府作用和职能的限制。（2）代理理论主张以契约的形式制约代理人的行为，以防代理人谋求自身利益而伤害委托人的利益。代理理论关注代理人的选择和对代理人的激励。。（3）公共选择理论强调选择的自由、相互交易和合作的自由，国家的作用就是通过规划的制定与实施来保证人们的这种自由。如果要改变政治活动的效率，其途径只能是改变游戏规则。（4）20世纪80年代以来，新公共管理特征：1）偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程，而以输出为取向。2）以市场取代官僚组织。具有更多的灵活性。3）引入私人部门的管理方法，通过表现指标来衡量其成就。4）政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。政府功能的减少成为一种趋势。5）把公众视为公共管理机构的客户，向客户作出承诺，确立服务标准。6）在资源使用中强调节省，以消减直接成本，提高劳动纪律，以较少的代价做较多的事情。7）在公共部门引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。（4）新公共服务理论：1）政府应该服务于公民而不是新公共管理强调的顾客；2）政府应该追求公共利益；3）重视公民权应该胜过重视企业家精神；4）思考要有战略性，行政要有民主性；5）强调责任的重要性；6）服务而不是划桨；7）重视人而不是重视生产率。8、转型时期的中国公共行政的变化P15（1）政府与人民关系的变化。（2）政府职能和角色的变化。3（3）随着社会利益的分化。（4）政府观念的变化。9、在转型期，中国公共行政必须处理好的问题P15（1）政府定位问题。（2）政府官员问题。（3）制度建设和创新问题。（4）依法行政问题。（5）观念更新问题。10、知识经济社会公共管理的变化P17（1）从等级向网络行政的发展。（2）从精英行政向大众行政的发展。（3）从官僚式行政向企业式行政的发展。第一章行政组织1、行政组织概念P31行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关。含义：（1）行政组织的结构与体制。即它是静态层面，包括组织的机构设置、权责划分、人员配置等。（2）行政组织的运行机制。即它的动态层面，包括组织中非正式组织的运作、组织的冲突行为以及组织发展等。四大要素：（1）物质要素。指行政组织的成员所需的经费、设备、房屋等。（2）精神（形式）要素。指行政组织成员行使权力的过程、领导方式、合作关系、职责划分及团体意识等。（3）环境要素。指行政组织形成的原因，包括时间、地点、人物等条件。（4）目的要素。指行政组织所要达到的任务和目标。在四大要素中，组织成员及其职位构成了行政组织两个最基本的元素，它们是行政组织的基本单位。2、行政组织的目标P32（1）组织目标的作用：①为组织的运作指明方向，是组织有效运行的前提。②为组织成员的考核提供主要依据。③对组织成员有激励和鞭策作用。④为组织成员自我引导，确立标准。⑤激发成员的合作意识，增进组织的协调。⑥为组织选择和运用人、财、物力等资源提供依据。（2）目标确立要遵循的基本原则：①目标要明确；②目标要统一；③目标要以社会责任为基础；④目标的范围要适中；⑤目标的设计要有层次性；⑥组织性质不同，目标设计也不一样；⑦目标设计要吸收全体人员参与，使目标被全体成员理解，这样有助于目标的最终实现。（3）目标管理与任务管理的区别P334任务管理是从人“只需要有体力就可以”出发，因此组织成员没有主动性和创造性，只是被动干活；目标管理首先确立人的主动性（主人翁感），领导者把责任交给部下，使其有责任感，这样就能充分发挥个人的创造性和积极性。3、方针管理P34新的目标管理方式——方针管理：方针＝目标值＋措施。方针管理是以质量（产品质量和工作质量）为核心经营管理，它要求对企业方针进行全面展开和管理，不仅要层层展开目标值，还需要层层落实措施。4、行政组织的设计原则P36（1）命令统一原则；（2）精简精干原则；（3）效率原则；（4）分工协作原则；（5）权责一致原则；（6）幅度适中原则；（7）权变原则；（8）法制原则。5、行政组织的类型P37（1）中枢机关（首脑机关）：中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥中枢和决策监督核心。（2）职能机关：在中枢机关的直接领导下，各级政府负责分管专业行政事务的执行机关。（3）辅助机关：为了中枢机关和职能机关能顺利有效地进行管理活动，在机关内承担辅助性业务工作的机关。分为综合性、专业性、政务性、事务性四种辅助机关。（4）幕僚机关（咨询或参谋机关）：指由具有权威的专家学者和富有经验的资深政府官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案提供论证的行政机关。（5）派出机关：一级政府根据业务管理的需要，按法律规定和管辖地区授权委派，在所辖区域内设立的代表机关，不构成一级国家行政机关。6、行政组织的结构P38（1）纵向结构（组织的层级化）基本问题是确立各层级之间的隶属关系，必须处理好行政层次与行政幅度两个因素。行政幅度又称行政控制幅度，指的是一个层次的行政机构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级机构或人数数目。行政幅度的宽窄与以下四个因素有关：①行政层次；②组织内权责划分程度；③组织成员的素质；④组织机构的合理化程度以及物资设备和技术传送的先进程度也影响行政幅度的宽窄。（2）横向结构（部门化）划分标准：①按地域划分；②按管理职能划分；③按管理程序划分7、组织结构形式改革呈现的新特征：（1）扁平化：通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。优势①行政幅度增宽，行政层次减少，组织成员积极性提高；②组织内信息畅通；③管理成本降低，工作效率大大提高。缺点权利分散，行政控制减弱。（2）团队化：就是组织结构从层级制垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。特征：①目标明确。②界限不明。③角色分工。④规模适中。8、行政组织的体制的形式P41（1）首长制与委员会制①首长制（独任制、一长制）：指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。优点：行政组织权力集中，责任明确，决策与行动迅速，指挥有力，避免互相推诿，减少不必要的冲突，易于保密。缺点：行政首长一人知识、经验、精力有限，决策和处理问题可能欠周到和难以胜任，影响行政效能，而且行政首长一人独揽大权，缺少监督制约机制，容易形成独断专行，不符合民主精神。5②委员会制（合议制）：指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。优点：决策能集思广益，考虑问题较周全，能反映各方面利益和要求，领导成员彼此互相牵制，可防止专断。缺点：权责不明，事权不一，易造成相互扯皮，借口集体负责而实际上无人负责；行动迟缓，议而不决，决而不行，反应迟钝，致使行政效率低下。③执行性、决策性、技术性、速决性工作宜采用首长制；立法、咨询、协调性事务宜采用委员会制。（2）集权制与分权制①集权制：指行政组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或秉承上级指示办理的组织体制。优点：有利于保证政令统一，标准一致；有利于维护组织的整体利益，统筹全局，力量集中，指挥灵便；有利于提高组织应变能力，便于命令的贯彻和执行。缺点：集权运用不当，则不能因地制宜，缺乏生机与活力；上级易滋生官僚主义，忽视和挫伤下级利益与积极性；下级事事向上级请求，缺乏应变能力，降低了工作效率。②分权制：指行政组织中的下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的组织体制。（3）完整制与分离制①完整制（集约制、一元统属制）：指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。②分离制（独立制、多元统属制）：指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受