5第五章行政组织的环境

1第五章行政组织环境本章重点：1、经济环境对行政组织的影响；2、政治环境对行政组织的影响；3、行政组织内部制度条件对行政组织的影响；4、正式群体与非正式群体的区别。行政组织的环境是指影响行政组织生存与发展的一切要素的总和，它包括外部环境和内部环境。所谓外部环境就是行政组织以外的、能够直接和间接影响行政组织生存与发展的一切因素。内部环境是指行政组织以内的各种生存和发展的条件总和。第一节行政组织的外部环境这一节我们先讲外部环境。行政组织是一个与外部环境密切联系的开放性社会系统，它是适应于外部环境的需要而产生的；在与外部环境的相互作用中，发挥着自己的特殊功能，保持着自己运行的和谐。全面考察行政组织的外部环境，研究外部环境对行政组织的影响，对于正确理解行政组织的建立原则、结构特征、运行方式、活动范围、发展规律与历史命运；对于掌握改善优化行政组织的外部环境的正确途径和科学方法，提高行政组织的管理水平等，都具有十分重要的意义。一、行政组织外部环境的含义要讲行政组织的外部环境，首先得了解一个概念，就是行政组织的界线，这是区分内外环境的一个根据。(一)行政组织的界线行政组织的界线是指行政组织用以过滤外部环境的投入与行政组织对外部2环境的产出，防止外部环境的干扰，并保持自身独立性的边界。它是把行政组织从外部环境系统中分离出来，又把行政组织与外部环境联系在一起，从而使行政组织与外部环境既相区别、又彼此关联的中介环节。它执行着两种职能：一方面抵抗外界环境的干扰，以保持行政组织的独立性；另一方面又过滤来自外部环境的投入和行政组织自身的产出，以维持行政组织的生存与运转。行政组织的界线具有开放性和可渗透性。任何投入和产出正是通过这种可渗透的界线而向内输入或向外输出的。由于行政组织不能接受所有的投入，也不能对各种外部环境提供相应的产出。因而，行政组织界线的开放性、可渗透性又有一定的限度。正是这种有限开放和有限渗透的特点使得行政组织界线能对行政组织投入与产出进行过滤与筛选。总之，行政组织界线既开放又不完全开放，既可渗透又不完全渗透的辩证关系，就决定了它既是行政组织与外部环境的相对独立与清晰的边界，又是联结行政组织与外部环境的纽带。这一概念是我们区分行政组织与外部环境的基础。(二)行政组织外部环境的含义行政组织外部环境是指与行政组织有关的、在行政组织界线以外的、对行政组织的生存与发展产生重要影响的各种因素或条件的总和。这些因素或条件要成为行政组织的外部环境，首先，必须处于行政组织界线之外，在行政组织界线之内，就成为行政组织的内部环境；其次，必须与行政组织相关联。处于行政组织界线以外的因素充满着整个宇宙，一般来说，它们对行政组织都会产生或大或小的影响。然而，我们不能认为它们都是行政组织的外部环境因素。作为行政组织外部环境因素的，只能是其中那些直接或间接影响行政组织的性质、结构、功能、运行方式等因素，即对行政组织具有主要影响的因素。至于那些与行政组织没有太大关联的、影响甚微的因素，一般不应看作是行政组织的外部环境因素。那么，行政组织的外部环境都有哪些因素构成呢？3二、行政组织外部环境的构成行政组织的外部环境是一个非常复杂的体系，按照不同的标准，可以进行不同的分类。根据各种因素性质上的差异，行政组织的外部环境主要可分成自然环境与社会环境两大类。1.自然环境自然环境是指在行政组织以外，不经过人工制作而存在的事物。它包括地球环境和地球之外的宇宙环境两个方面，其中：宇宙环境包括宇宙天体的运行、太阳黑子的干扰、日月蚀的影响等等地球以外的广漠环境的因素。而地球环境则包括地形、地势、地貌、气候、土壤等地理环境因素和可供人类利用、开发的水力、风力、土地、矿藏、生物等资源环境因素。2．社会环境社会环境是指行政组织外部环境中，除自然环境外，直接影响行政组织整体活动并决定其兴衰存亡的社会各因素的总和。社会环境又分为国际社会环境和国内社会环境。（1）国际社会环境包括国际关系格局、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法及其它各国共同关心的社会问题等。（2）国内环境主要是指：①政治，包括国体、政体、国家机构、政党制度、公民政治参与的程度等。②法制，包括立法、知法、守法、执法各环节的完善、严密、严肃与程序化程度。③经济，包括所有制形式、经济运行机制、生产力发展的布局与水平等。④科技，包括科学与技术自身发展的水平及其装备与应用于生产、生活各项领域的广度与深度等。⑤教育，包括教育制度，教育方法，教育水平，高、中、初级教育的比例结构，受过高、中、初级教育的人与文盲在国民经济中所占的比重等。⑥民族，包括民族人口的分布、民族语言、民族经济及民族意识。⑦宗教，包括宗教组织、宗教教徒、宗教活动与广大群众的宗教信仰、种4类与程度等。⑧文化，包括生活方式、风俗习惯、价值观念、道德标准、行为模式等。⑨社会阶级与集团，包括阶级结构，阶级间统治、被统治与联盟的关系，社会分层的状况与水平，各阶层的地位与关系等。⑩人口，包括人口总量、性别比例、老中青人口的比例、出生率、死亡率、人口质量、预期寿命、人口分布等。三、行政组织与外部环境的互依性行政组织与外部环境密切关联，它们相互影响、相互依赖。行政组织适应于外部环境的需要而产生，反过来又能动地选择与塑造外部外境。（一）行政组织对外部环境的依赖这是行政组织与外部环境互依性的首要表现,具体包括:第一,行政组织是适应外部环境的需要而产生的;第二,外部环境的需要不仅决定着行政组织的产生而且制约着它的价值观、目标、规模、结构与行为方式;第三,行政组织的物质要素(人、财、物),非物质要素(信息)都是从外部环境中输入的.因而,行政组织只有不断地与外部环境进行物质、能量、信息的交换,只有适应外部环境的需要,才能求得生存,才能发挥它的功能作用,并反作用于外部环境.(二)行政组织对外部环境的选择与塑造这是行政组织与外部环境互依性的又一表现.具体包括:第一,行政组织要选择外部环境。行政组织作为一个开放的系统,必然要从外界环境中接受物质、能量与信息的投入.但是,行政组织不可能接受所所有的投入,而必须有所选择与取舍,只纳入自己所接受的那一部分.第二,行政组织要设法改善和控制外部环境。行政组织不仅选择外部环境,更要设法改善和控制外部环境.行政组织通过5对外部环境的改善,使外部环境得到优化；行政组织还通过对外部环境的控制,使其按照行政组织的希望与要求去发展。四、行政组织外部环境对行政组织的影响（一）经济环境对行政组织的影响经济生活是人类社会生活中最基本的领域。经济环境是行政组织外部环境中最基本的方面，是行政组织赖以生存和发展的最深层环境。行政组织的经济环境，就是对行政组织有重要影响的各经济要素的总和，包括自然资源状况、生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入状况、社会的基本生产关系结构和经济体制等要素。具体来讲，经济环境对行政组织的影响主要体现在以下两个方面：1、物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响（1）生产力的发展状况决定和制约着行政组织的存亡和性质。行政组织是一种社会历史现象，它不是从来就有的，也不会永恒地存在下去。行政组织作为国家的一个重要的组成部分，在本质上是一个阶级概念、政治概念。行政组织的产生同阶级对立紧密联系，是在社会分裂为敌对阶级的情况下，作为阶级统治的工具而产生的。而阶级的存在，仅仅同生产发展的一定历史阶段相联系。阶级既是生产力有了一定发展的产物，又是生产力相对不发达的产物。随着生产力的高度发展，阶级与阶级斗争将因丧失其继续存在的物质前提而逐渐趋于消亡。所以，行政组织的产生和消亡是以阶级和阶级斗争的存在为必要的社会前提。而阶级的出现与消亡，又以一定的生产力的发展为必要的经济前提，正是生产力的发展水平决定着行政组织的产生和灭亡。同样，生产力的发展状况决定着生产资料所有制的形式，而生产资料所有制的形式又决定行政组织的阶级性。因此，生产力的发展变化是生产资料所有制形式变化、行政组织阶级性的变化的最后根源。总之，生产力的发展状况是决定行政组织的产生和消亡，决定着行政组织阶级性质发展变化的总的根源。（2）生产力的发展状况影响着行政组织的职能与部门的设置。行政组织作为国家的一个管理机构有着它特定的管理对象和内容：具有特6殊的管理职能，并且根据这些职能设置相应的部门，开展相应的行政管理工作。而行政组织的管理对象与内容不是一成不变的，它随着生产力和科技的发展不断变化。因而，行政组织的职能和部门设置要受到生产力和科技发展状况的明显影响。如在生产力发展水平低下的奴隶社会和封建社会里，其行政组织职能，虽然也含有政治、经济、社会与文化等诸方面，但由于当时的社会生产是以分散的家庭为单位的手工劳动为基础，生产的目的主要是自给自足，商品生产处于不重要的附属地位。因而，使得行政组织的政治职能表现突出，经济职能则极其微弱，与之相应的管理部门也很少。随着生产力和科技水平的较大发展，产业革命的实现产生了资本主义的大生产，使生产者之间产生了广泛而又密切的联系，这就要求资本主义国家更多地干预经济生活，不断地强化政府的经济职能。由于生产力的发展还引起了一系列的社会问题，例如都市化问题、人口问题、住房问题、交通问题、通讯问题、环境保护问题、犯罪问题和社会保险问题等，使得资产阶级政府不得不一再强化其社会管理职能，并相应地增设有关的行政管理部门。（3）生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础行政组织总是在一定的物质条件基础上开展活动的。物质条件是否充裕，尤其是技术装备是否精良，直接关系到行政组织行使管理职能效率的高低。而物质条件与技术装备的发展与特定时期生产力的发展状况密切相关。例如，正在兴起的办公室自动化浪潮，离开了新的科学技术革命是不能想象的事。因此，生产力与科技发展的水平直接影响和制约着行政组织的管理方式和手段。行政组织为了有效的运转需要一定的行政经费作为财力基础。而行政经费能否得到基本的保证，能否达到必要的充裕程度，直接于取决于该国生产力的发展状况。凡生产力水平较高、生产力发达的国家，该国国民收入就较高，其财政预算就能保证行政组织的基本要求，就能从财力上给行政组织的活动以较充分的支持。反之，国家必然要采取紧缩经费开支，经费的总量也极为有限，从而影响行政组织的正常活动，使其许多的活动无法顺利、有效地实现。（4）人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理的具体功能。除了物质资料的再生产外，人口的再生产对行政组织也有重大的影响。人口发展的状况制约着一国经济与社会发展战略的制定与实现，人口过多过少都会直接影响一国经济与社会的发展。例如，我国人口过多，超过经济发展的需要，7就出现了广就业与高效率的矛盾，新增人口的消费与已有人口生活水平提高的矛盾，又严重地影响着我国发展生产，提高生活水平的战略目标的实现。人口的多少也直接决定行政组织对人口管理的具体政策以及人口管理的职能和部门设置。在当今世界上，由于各国具体情况不同，有的国家人口发展低于国民经济发展的需要，就要采取鼓励人口增长的政策，这大概有20多个国家。有的国家人口多于国民经济发展的需要，就要采取控制人口增长的政策，这大概有80多个国家。各国还根据人口的实际状况，控制人口的难易程度，设置不同规格、权力的部门机构，对人口现状进行程度不同的计划和控制。如我国人口控制的任务特别重、涉及面特别广，设置了高于一般部级机构的机关——计划生育委员会。最后，人口的多少还影响着行政组织的多少，机构编制的大小及改革的难易。如我国人口基数过大，是造成各级政府机关以及国营企事业单位人员超编，机构臃肿的一个重要原因，也是行政组织精简、节约、科学、高效目标难以顺利实现的重要原因。2、生产关系及其具体的经济体制对行政组织的影响（1）基本生产关系决定行政组织的性质及其变化社会的基本经济结构，也就是构成特定社会经济制度的基本生产关系，是一定生产力发展阶段之上的占统治地位的生产关系各方面的总和，是特定社会的一切上层建筑赖以建立的经济基础。行政组织属于特定社会的上层建筑，是政治上层建筑的一个组成部分，其性质与变化，自然要受相应的经济基础的影响与制约。（2）经济体制影响行政组织的功能配置与