BOT模式在我国公租房建设中的应用研究

BOT模式在我国公租房建设中的应用研究1BOT模式在我国公租房建设中的应用研究曹小琳,侯应侠（重庆大学建设管理与房地产学院，重庆400045）摘要：公租房是我国住房保障体系中的重要组成。目前我国正在大规模开展公租房建设，但资金问题成为制约其发展的主要因素之一。文章通过分析我国公租房建设资金短缺的现状，提出将BOT模式引入公租房领域，从土地供给、投资收益、特许期限三个方面对BOT模式应用的难点进行了分析，提出相应的解决办法；根据公租房特点提出了三点优化建议，设计出针对我国公租房项目的BOT运作模式与运行保障体系，以期在一定程度上缓解财政困难，提高公租房项目运行效率，进而推动公租房制度的可持续发展。关键词：公租房，BOT，运作模式,运行保障ThestudyofBOTmodelappliedinPublicrentalhousingCaoXiaolin,HouYingxia(SchoolofConstructionManagementandRealEstate,ChongQingUniversity,ChongQing400045)Abstract:PublicrentalhousingisanimportantpartofUrbanhousingsocialsecurity.Fundsshortageisoneofthebiggestbarrierstothedevelopmentofpublicrentalhousing.Byanalyzingtheproblemoffundsshortageonpublicrentalhousing,thispaperprovidestheideaofapplicationofBOTpatternpublicrentalhousing.AndanalysisthedifficultiesofBOTputtingintouseinPublicrentalhousing.Basedonoptimizedmeasures,itdesignstheoperationalmodelanddiscussesitsoperationalsafeguardssoastosolvetheproblemoffinancingplight,improveefficiencyofpublicrentalhousingandpromotesustainabledevelopmentofpublicrentalhousinginstitutions.Keywords:publicrentalhousing，BOT，operationmodel，operationalsafeguards1引言公租房是指政府提供政策支持，用低于市场价或者承租者承受起的价格，向新就业职工、大学毕业生及外来工作人员出租的公共住房，是解决“夹心层”群体住房困难的一个产品。自2010年6月住建部等七部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》以来，公租房得到了全社会的强烈关注。随着国家对房地产市场调控力度不断加大，一系列支持公租房建设的新政连番推出，公租房逐渐成为市场供给扩容的新亮点。根据“十二五”规划，政府在今后五年里，计划建设城镇保障性安居工程3600万套，2011年建设1000万套，其中公租房220万套，共需资金大约2000亿元。规模之大前所未有，如何保证有效的资金供给，政府面临巨大压力。此前，我国廉租房建设主要依靠财政主导的政策性支持，融资渠道单一、资金供给不充足成为其发展缓慢的主要因素[1]。而从现阶段各地公租房建设情况来看，资金问题依然是绕不过去的坎。在我国当前的土地财政模式及GDP考核体系下，单纯地寄希望于财政支持已被实践证明是远远不够的。根据各国公共住房的实践经验及我国实际情况，将民间资本引入公租房项目不失为一种有效的办法，正如全国工商联房地产商会会长聂梅生指出的：“想从根本上增加资金来源，还是要鼓励更多的社会力量参与到公租房建设”。BOT（Build-Operate-Transfer）模式是世界各国应用较多的公私合作方式之一，在基础设施领域具有很多成功运作的经验。本文尝试将BOT模式引进公租房领域，以期在一定程度上缓解财政压力，提高管理效率，保证公租房建设的长效性。2我国公租房融资现状2.1中央补助及地方政府财政资金自2007年以来，中央财政不断加大对BOT模式在我国公租房建设中的应用研究2保障性安居工程的补助力度，2007年至2010年分别为51亿元、184亿元、501亿元、811亿元，呈快速增长趋势，然而，即便在中央大力投入的背景下，各地保障性住房配套资金的落实情况依然差强人意。一方面，我国保障性住房规模不断扩大，所需资金数额快速增长；另一方面，地方政府过分注重GDP的增长，更愿意将有限的土地及财政收入投入到公共基础设施、能源、商品住房等能迅速带来经济效益的领域，而不愿对具有公益性的保障性住房投入过多；此外，我国地区经济发展极不平衡，对于保障性住房的投入，如果说发达地区是“非不能也，实不为也”，那么对于中西部二三线城市来说，政府确实面临着巨大的财政压力，且租金违约风险不小。2.2土地出让金净收益土地出让金收益属于政府的预算外收入，目前许多地方政府拥有大量的土地出让收入，在一些地区，与土地相关的收入甚至已经超过了财政收入。这种“土地财政”模式对于GDP的增长具有明显的推动作用，而公租房的建设在直接减少土地出让收益的同时，也会从其他方面影响到地方GDP的增长，因此，虽然《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）明确规定，从2010年起，各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将现行从土地出让金净收益中安排不低于10%的廉租房保障资金统筹用于发展公租房，但在政绩和利益的驱使下，地方政府往往不愿意将这部分资金用于保障性住房的建设。以廉租房为例，2007年颁布的《廉租住房保障资金管理办法》规定，从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金。2011年11月17日，审计署发布了19个省（直辖市）2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果，共有22个城市从土地出让金中提取廉租房保障资金的比例未达到10%的最低要求，共计少提取146.23亿元。可见，仅凭相关部委下发的文件，以及和廉租房共享的前提下，很难保证这部分资金的有效落实。2.3住房公积金增值收益《通知》规定，从2010年起，各地在完成当年廉租住房保障任务的前提下，可以将住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金统筹用于发展公共租赁房。所谓住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金是指住房公积金增值收益扣除住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理费用后的部分，同时根据有关规定，住房公积金增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金的比例不得低于60%，这样一来，剩余的资金非常有限，这部分资金尚难以满足廉租房建设需要，用于公租房建设更是无本之木。其次，住房公积金是职工个人储蓄，公积金管理中心只有管理权没有使用权，将其增值收益用于保障性住房建设未经资金所有者认可，存在着合法性争议。此外，公积金增值收益大多以贷款的形式用于保障房建设，每年的放贷规模会根据楼市成交量的起落而有所不同，因此结余资金及产生的增值收益也不稳定，很难形成一笔用于保障房建设的稳定资金。2.4其他方式包括社会保障和捐赠、民间资本。目前我国社会各阶层对公共福利事业缺乏重视，社会保障和捐赠资金来源的充足性和稳定性难以保障。而民间资本作为追求利益最大化的市场主体，由于担心公租房项目利润率低等问题，其目前参与建设的积极性并不高，尚处于探索阶段。3BOT模式的内涵及难点分析3.1BOT模式的内涵BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，即“建设—经营—转让”，BOT模式既是一种项目融资模式，又是一种项目建设模式，在我国，一个广为接受的BOT定义是：国家或者地方政府部门通过签订特许权协议，授予投资者或其代表基础设施项目融资、建设、运营和维护等权利；在协议规定的特许期限内，基于项目成立的项目公司拥有标的项目的运营权，通过收取适当的使用费用，回收投资并获得合理的回报；特许期BOT模式在我国公租房建设中的应用研究3届满，项目公司将标的项目无偿移交给政府部门[2]。基于目前公共住房发展困境，一些城市及学者已对公租房的建设模式进行了探索。文献[3]突出政府应实行优惠政策吸引民间资金，包括引进BOT、房地产证券化等方式支持廉租房建设。文献[4]将BOT作为特许经营类PPP模式，对其应用范围进行了概述，并对PPP模式在我国住房保障体系实施中应用的关键因素进行了分析。文献[5]对公租房建设中应用BOT模式的可行性进行了分析。BOT项目运作是一项系统工程，项目各参与方之间的关系错综复杂，妥善安排各主体在项目中的权利和义务，规范项目运行机制，优化项目运作流程是BOT项目能够成功的基础。BOT模式虽然已在基础设施领域得到了广泛应用，但在保障性住房的建设中尚无应用实例。在构建公租房BOT项目运作模式前，需要对BOT模式的应用难点进行分析。3.2BOT模式在公租房项目中应用的难点分析3.2.1土地供给根据发达国家住房保障经验及BOT模式的国际惯例，公租房BOT项目的土地应采取政府无偿划拨的方式，住建部副部长齐骥也曾提出“政府出地，企业出钱”的建设方式，企业并不拥有公租房的完全产权。然而，这种看似合理的方式实际上存在种种阻力。当前我国盛行的“土地财政”模式已在一定程度上绑架了地方经济乃至全国经济，相比基础设施，公租房所需的用地规模更大。虽然国家要求各地将公租房用地纳入年度土地供应计划，予以重点保障，但若缺乏相应的保障措施，计划的执行将会大打折扣。为保证公租房用地的有效供给，首先应提高地方政府支持公租房建设的内在动力。这一点可以通过完善地方政府绩效评价机制来实现[6]。中央在对地方政府进行绩效评价时，将保障房完成情况纳入绩效考核指标中，并确定合理的权重，地方政府为了取得较好的政绩，自然会愿意提供土地支持公租房建设。同时，建立健全科学的奖惩制度，根据各地保障性住房完成情况给予相应的奖励或惩罚。3.2.2投资收益公租房内资BOT项目投资规模大、运营周期长、风险因素多，租金的高低又要受政府控制，如果没有通过合理的安排使投资者能够预见存在合理的收益，投资者是不愿意进行投资的，银行也不会提供贷款。因此，建立科学的投资回报补偿机制，使投资者在一定条件下能够实现合理的投资回报是必需的。在定价方面，通过专家论证和实行价格听证制度，综合考虑资源合理配置和公共利益，建立与租户资产及收入状况、房价水平、企业运营成本相适应的价格联动机制；其次，通过贴息及贴租政策，使投资者在融资和运营阶段得到基本的收益保障。在公租房流转方面，借鉴香港及新加坡经验，采取先租后售的方式，即在公租房的首次租赁期满后，符合条件的租户可以采取一次性支付或分期支付的方式购买产权。具体操作如下，在公租房出售时，委托专业的评估机构对拟售住房进行资产评估，得到其当前市值X及未来每年的租金收益Y，假设剩余的特许权期限为N年，利率为i，则项目公司可得到的收益为Y（P/A,i，N），相当于提前将剩余特许权期限内的租金收回，而剩余部分资金X-Y（P/A,i，N）将由政府收回，用于公租房二次出售时进行回购。这种方式有利于公租房运营主体实现内部造血、滚动发展。3.2.3特许期限BOT项目需要通过运营期的运营收入收回成本，因此特许期的长短对BOT项目的收益有着直接的影响。根据国家有关规定，BOT项目的特许期限不得超过30年。公租房BOT项目特许期限的确定是一个复杂而困难的过程，要想合理确定项目的特许期限，首先要对影响特许权期限的因素作出分析。公租房BOT项目特许期限的影响因素主要有：项目建设成本、项目运营维护成本、市场需求、投资回报率、项目风险等[2]，这些因素既存在相互影响的关系，也对特许期限产生直接影响。因此，在进行公租房BOT项目特许期的决策时，即要对这些因素进行系统分析，又要综合考虑这些因素对特许期BOT模式在我国公租房建设中