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第七章绩效审计1本章框架•绩效审计基本理论•绩效审计程序与方法•绩效审计的标准与证据•绩效审计报告•推进我国绩效审计创新发展的思考2绩效审计基本理论•绩效与绩效审计的概念•绩效审计的产生与发展•绩效审计概念要素•绩效审计的类型及特征绩效与绩效审计的概念•1992年版的《大英汉词典》把绩效解释为“完成、行为”•绩效指业绩、成果、效率效能，可概括为成绩与效果•公共支出问题专家A.普雷姆詹德在其《公共支出管理》一书中指出：“绩效包含了效率，它还包括物品的质量或服务的水平以及机构所做贡献的质量…它已经成为了一个短语，它含了节约、效率和效益。”•我国建国初期称绩效为经济效果，1981年改用经济效益，现称效益或绩效•投入产出增值的货币表现3绩效与绩效审计的概念•美国----绩效审计(PerformanceAudit)•英国----货币价值审计(或价值为本审计Value-for-MoneyAudit)•澳大利亚----效率性审计(EfficiencyAudit)•瑞典----效果审计(EffectivenessAudit)•加拿大----综合审计（ComprehensiveAudit）•中国----原为经济效益审计,现为绩效审计4绩效与绩效审计的概念•美国审计总署（GAO）1972年第一号《政府审计准则》率先以法定形式将经济性、效率性、效果性审计纳入政府审计范围，将政府绩效审计称为“3E”审计•最高审计机关国际组织在其《审计准则》中，明确将经济性、效率性和效果性审计称作绩效审计，包括：——根据健全的管理原则以及管理政策，审计管理活动的经济性——对被审计单位，审计其人力、财力和其他资源的利用效率，包括审计信息系统、业绩测定、监控安排以及工作程序——对被审计单位，根据其目标完成情况，审计其业绩效益，并根据原来预期的影响，审计其活动的真实影响5绩效与绩效审计的概念•英国审计署使用货币价值审计一词描述绩效审计。货币价值调查评价收入、支出的主要方面以及资源管理方面的经济性、效率性和效果性•德国联邦审计院明确提出，除进行合法性审计外，还进行经济性审计，即“业绩”审计。具体包括经济性、效率和效益等要素6•绩效审计(PerformanceAudit)是经济审计、效率审计和效果审计的合称,又称三E审计•经济审计(EconomyAudit)•效率审计(EfficiencyAudit)•效果审计(EffectivenessAudit)绩效与绩效审计的概念•经济性（Economy）是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出，也就是节省的程度•效率性（Efficiency）是指产出（如产品、服务）与投入的关系。具体说就是从对一个部门或一个项目的资源投入，力争取得最大的产出，或确保以最小的资源投入取得一定数量的产出。如果以较少的投入取得一定数量的产出，或以一定数量的投入能获得更多的产出，就可以说一项经济活动效率是高的7绩效与绩效审计的概念•效果性（Effectiveness）是指既定的目标实现的程度或一项活动预期的影响与实际影响之间的关系。如完成预算目标、政策或计划目标的情况（实际产出与目标的关系）。审计的任务是检查预期目标是否达到。它不考虑为达到预期目标所投入的资源情况。当然，既经济而又有效率地取得预期效果是可能的•此外,还有环境性（Environment）和公平性（Equity）,5E审计8•绩效审计就是审计人员采用现代技术方法，客观、系统地对政府部门及企事业单位的项目、活动和功能就其实现经济性、效率性和效果性的程度进行独立的评价，提出改进意见，改善公共责任，为有关方面决策提供信息绩效审计的产生与发展萌芽于20世纪40年代,形成于六七十年代,快速发展于八十年代绩效审计的产生与发展9国家时间法律内容瑞典1967年1967年，瑞典建立政府财务管理系统，以改进预算过程和政府的工作效率，该系统包括计划、编制预算、会计和审计。瑞典审计局成为政府财务管理系统的一部分，负责审查政府机构如何进行计划和预算，审查政府机构如何分析活动成果和效益。美国1972年美国审计总署发表了《政府组织，计划项目，活动和职责的审计标准》（又称黄皮书）对审计的目的做了如下规定：（1）检查财务活动和遵循现行法规的情况；（2）管理工作的经济性和效率性；（3）在实现预期成果中的计划效果荷兰1976年荷兰议会通过法令授权荷兰审计院开展绩效审计西方主要国家绩效审计形成时间一览表绩效审计的产生与发展10国家时间法律内容加拿大1977年新《审计法》颁布明确授予加拿大审计长公署对政府各项开支及项目的经济性，效率性和效果性进行审计新西兰1977年《公共财政法》颁布建立独立的审计机构----审计署，同时规定“授权进行效益审计”。澳大利亚1979年新《审计法》明确规定澳大利亚审计署能够对政府部门和政府所属机构进行效益审计英国1983年《国家审计法》明确规定，主计审计长有权对政府部门和公共机构进行绩效审计，但不能审计国有企业和地方政府。西方主要国家绩效审计形成时间一览表（续）绩效审计的产生与发展20世纪40年代前后,绩效审计处于萌芽时期.产生的主要因素：•政府职能的扩张，公共支出急剧增加•公众民主意识逐步增强，对政府责任要求的日益提高•科学管理技术在公共管理中的运用，为绩效管理和评估提供了技术基础11新公共管理的主要特征•实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、目标管理和绩效评估等成为公共管理学的核心主题•借鉴企业管理的理念和方法重塑公共部门管理•引入竞争机制，用市场的力量改造政府,提高政府的工作效率绩效审计的产生与发展新公共管理的主要特征•改变组织结构,强化和明确政府职责•增强政府的管理和服务意识,重塑政府与社会的关系前三个特征的核心内容是对绩效的关注；第一个特征强调重视项目，结果和绩效，而战略管理，目标管理和绩效评估则是追求绩效审计的手段；第二个特征强调企业管理方法的引入，而企业管理的根本特征就是对经济，效率和效果的追求；第三个特征强调竞争机制的引入，而竞争的目的是为了提高公共管理的效率和质量（效果）。后两个特征的核心内容则是对责任的关注；第四个特征强调通过改变组织结构强化和明确责任；第五个特征则是要求政府必须具有强烈的公共责任感12绩效审计的产生与发展•1986年在悉尼召开的第十二届最高审计机关国际组织会议上,该会发表的“关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明”，对绩效审计进行如下定义：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”•同时还提出了绩效审计的四个目标：“1.为公营部门改善一切资源的管理打好基础；2.使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；3.促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效作出报告;4.确定更适当的经济责任。”至此，绩效审计理论宣告正式产生•绩效审计概念及其目标的提出是悉尼会议的重大成果。它大大丰富了政府审计理论，使沿用了几千年只搞财务审计的政府审计推进到财务审计和绩效审计并举的新时代13绩效审计的产生与发展•我国的绩效审计由经济效益审计演变而来。８０年代末，我国审计学术界开始引入绩效审计的概念。就本质内容而言，绩效审计与经济效益审计的差别并不大，其着重点都是经济性、效率性和效果性•在政府审计领域中，“绩效审计”这个概念正在逐渐取代“经济效益审计”，其原因主要有两个：一是经济效益审计的字面含义显得较为狭窄，似乎只注重经济效益而忽略了社会、环境等综合因素，容易形成理解上的偏差；二是经济效益审计的适用范围既可以是政府审计，也可以是内部审计，其界限划分不甚清晰，而“绩效审计”则主要属于政府审计范畴，这样就把它与其他审计领域区别开来14绩效审计概念要素•绩效审计主体•绩效审计对象•绩效审计目的•绩效审计职能•绩效审计方法•绩效审计的作用15绩效审计主体审计主体审计任务分工审计机关和审计干部政府绩效审计、国有资产营运效益审计、国家建设项目经济效益审计内部审计机构和内部审计师企业经营管理审计、固定资产投资项目效益审计、内部控制检查、部门单位财政财务收支效益审计会计师事务所和注册会计师管理咨询、投资咨询、经济效益鉴证16不同审计主体在绩效审计中的分工绩效审计主体•《审计法》规定了国家审计机关的总任务是：各级政府的财政收支、国有金融机构和企事业单位财政收支的真实、合法和效益性•国家审计所承担的绩效审计主要包括：政府绩效审计、国有资产营运效益审计、国家建设项目经济效益审计17•国际内部审计师协会在其《内部审计实务标准》中明确规定，内部审计的工作范围“应包括检查和评价组织的内部控制系统的恰当程度和有效性，以及在完成所指派的职责时的执行效果•内部审计所承担绩效审计主要包括：企业经营管理审计、固定资产投资项目效益审计、内部控制检查、部门单位财政财务收支效益审计绩效审计主体•我国的《注册会计师法》规定注册会计师承办的业务，其中包括“会计咨询、会计服务业务”，会计服务业务包括管理咨询和投资咨询•社会审计组织所承担的绩效审计主要是管理咨询和投资咨询•在有些审计项目中，社会审计可能还要对被审计单位经济效益实现程度进行鉴证，如任期经济责任审计、承包合同兑现审计18绩效审计对象在我国受到法律授权和审计手段的限制，绩效审计的审计对象是：•财政收支、财务收支•经营、管理活动和资产、负债、损益•内部控制制度•建设项目和投资项目19绩效审计目的评价并改善政府项目、中央政府和有关机构的运作，为政府和议会提供相关信息，包括审计发现、审计结论、审计评价以及与被审计单位及其管理和政策有关的审计建议•对被审计单位是否经济、高效或有效执行有关政策进行独立审计检查•对被审计单位和审计对象实现既定目标的程度和所造成的各种影响进行报告，为决策机构提供相关的评价意见•发现并分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象或绩效不佳的领域，以帮助被审计单位进行整改20绩效审计职能监督职能•绩效审计的基本职能•绩效审计组织对被审计单位的经济活动进行审核、检查并运用国家的有关方针、政策、财经法规及公认的会计准则等，判断被审计单位的经济活动的真实性、合法性和有效性，同时作出审计结论和审计决定，以防范和纠正被审计单位非法性和无效性的行为，督促被审计单位的经济活动在正常的轨道上运行评价职能•对被审计单位受托经济责任的评价•绩效审计组织通过对被审计单位进行审核、检查、评定其经营方针、经营决策是否恰当、可行，绩效审计是否显著，内部管理控制制度是否健全、完备、有效等鉴证职能•绩效审计组织通过审查被审计单位的财务收支、会计报表以及其他反映被审计的经济活动的资料等，鉴定并证明其真实性、合法性和公允性21绩效审计方法•绩效审计所采用的技术方法很多，在审计实践中采用哪种技术方法，这要根据绩效审计的内容来决定•绩效审计除了采取财务审计所运用的审阅法、核对法、盘存法、调整法等一般技术方法外，还要采用管理会计、概率论、规划论、排队论、对策论、图论、网络技术、系统论、控制论、信息论、统计学、计量经济学等学科中一些专门方法22绩效审计的作用促进作用•通过开展绩效审计，能够有力的促进被审计单位改善经营管理、挖掘潜力，提高经济效益•绩效审计能够比较深入地揭露被审计单位的经济活动中不够合理和效益不佳的问题，并对各经济责任中心的职能业绩作出客观公正的评价，从而调动他们的积极性，促进他们提离工作效率，做到决策合理、管理有效、提高经济效益制约作用•通过开展绩效审计，能够对被审计单位经济活动过程中可能存在的浪费资源和管理混乱现象加以制约•绩效审计要对被审计单位经济效益不高的原因和责任进行审计，并提出相应的审计结论或审计决定。这是对被审计单位经济活动中的消极因素的制约防范作用反馈作用•通过开展绩效审计，能够及时反馈宏观经济决策的效应，不断完善宏观调控措施•绩效审计要从宏观着眼、微观人手，通过微观经济活动趋向的审计，可以看出宏观经济决策的导向效应是否有效、是否合理。并对不够完善的法规或不适应发展要求的规章制度，向有关