3郑大喜-公立医院财政补助项目支出预算绩效评价指标研究

2020/1/12郑大喜同济医院财务处公立医院财政补助项目支出预算绩效评价指标研究2020/1/122内容简介一、研究背景二、研究目的三、研究资料四、研究方法五、研究结论六、研究局限及展望一、研究背景1、现行公立医院财政补助政策的缺陷公立医院取得的财政补助包括：(1)基本支出为保障医院正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，包括人员经费支出和日常公用经费支出。实行定员定额管理，根据定额标准、编制、人员情况编制预算。2020/1/123（2）项目支出医院为完成特定工作任务或发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。包括基本建设、大型修缮、大型设备购置、公共卫生服务、重点学科建设等专项补助。按具体项目和项目库项目排序情况编制预算，做好专家论证。公立医院财政补助方式：经常性补助：按人员工资比例或人头费拨给医院；专项补助：通常按专项预算的百分比拨付缺陷：财政拨款与项目过程管理、产出和效益不挂钩；公立医院主要靠服务收费来维持运转、发展财政补偿水平较低没有形成政府投入的科学增长机制财政专项资金投入与使用情况部分医院将预算编制仅仅当做争取财政经费的手段忽视预算的管理功能和项目可行性论证，预算编制粗糙“重资金申请、轻预算执行”，预算约束软化没有评判财政资金投入的产出是否符合成本效益原则已投入财政资金使用效率不高，新增财政资金不知如何投入2、医改进入深水区，下一个突破点:补偿机制改革科学界定政府卫生投入职责建立绩效导向型财政补偿机制转变“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想追踪问效，强化支出责任，提高财政资金使用效益2020/1/1283、国家层面开展预算绩效管理的政策要求《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号）9《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》（财预[2014]85号）要求：考核部门预算执行进度建立预算执行与编制挂钩制度建立以提高资金使用效率为核心的预算执行评价体系。10新《预算法》明确了公共财政预算收支的绩效管理要求规定：“预算编制应讲求绩效，参考上一年预算执行情况、支出绩效评价结果。”从预算编制、到执行、再到结果检验，都要引入绩效评价凸显了透明预算、提高效率的方向有助于解决单纯“拨款性”财政的弊端最新《中华人民共和国预算法》全文（2014）中华人民共和国主席令第十二号《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议于2014年8月31日通过，现予公布，自2015年1月1日起施行。中华人民共和国主席习近平2014年8月31日4、公立医院开展财政项目支出预算绩效评价的制度设计2020/1/1212表1公立医院财政补助支出预算绩效管理的现行政策文件文件名称及文号发文机构与预算绩效管理相关的公立医院财政补助政策《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发[2009]6号)中共中央国务院落实公立医院专项补助政策；鼓励行业协会等社会组织对机构运行绩效进行评价。《关于完善政府卫生投入政策的意见》（财社[2009]66号）财政部、发展改革委、人力资源和社会保障部、民政部、卫生部建立健全科学合理的绩效考评体系，对医疗机构及其提供的医疗服务进行量化考评，并将考核结果与政府投入相结合。《医院财务制度》（财社[2010]306号）财政部、卫生部取消按人头的定额补助，规定“国家对医院实行‘核定收支、定项补助、超支不补、结余按规定使用’的预算管理办法”。设置预算执行率、财政专项拨款执行率两个预算管理指标，要求医院报送财政项目资金使用情况。主管部门对医院预算执行、成本控制以及业务工作等情况进行考评、奖惩。《医院会计制度》（财会[2010]27号）财政部设置公立医院财政补助收支情况表和成本报表，在一个会计系统中同时容纳预算信息和财务信息，确立了兼顾财务管理和预算管理双目标、双基础的会计模式。2020/1/1213续表1公立医院财政补助支出预算绩效管理的现行政策文件文件名称及文号发文机构与预算绩效管理相关的公立医院财政补助政策《关于〈医院财务制度〉和〈医院会计制度〉的实施意见》（卫办规财发[2011]160号）卫生部建立预算绩效评价制度，对医疗业务收支预算、项目支出预算、管理费用预算等执行情况、业绩和预算管理工作进行绩效评价，确认部门预算管理业绩。《卫生部预算管理单位预算绩效管理暂行办法》（卫规财发[2012]82号）卫生部预算单位要制订预算绩效管理规章制度，对产出和结果进行评价。预算绩效评价结果作为以后年度项目立项和预算安排的重要依据。《国家卫生和计划生育委员会预算管理医院经济管理绩效考评暂行办法》（国卫财务审便函[2013]160号）国家卫生和计划生育委员会由国家卫生计生委对委预算管理医院经济管理过程及结果进行考评，评价指标包括预算管理、费用控制、业绩考核及收入分配、节能降耗和财务风险控制，考评结果作为安排以后年度项目资金的重要参考依据。5、公立医院财政项目预算绩效评价试点情况试点：自2012年起，国家卫生计生委在委预算管理医院启动了重大财政补助项目支出预算绩效评价试点。要求：预算管理医院在申请财政项目预算时，同步编报绩效目标；项目完成后，开展绩效自评；提交绩效报告。14医院财政项目必须经过专家论证按照轻重缓急，对项目进行排序国家卫生计生委提出：预算管理医院编报的2015年财政项目预算，应填报《年度预算项目绩效目标申报表》。涵盖项目:3000万元以上的基本建设单价500万元以上的设备购置大型修缮信息化建设等项目。2020/1/1216公立医院财政补助项目各类项目管理特点，产出和效益指标、评价标准不同基本建设大型修缮大型设备购置重点学科发展公共卫生任务人才培训科学技术信息化建设加强预算执行管理的三个主要目标：进度目标安全目标绩效目标6、公立医院预算绩效评价缺乏完备的顶层制度设计现有文件只是根据财政部规定所提出的原则性要求没有结合医院项目投入产出特点进行细化缺乏绩效评价指标、权重、评价标准、分值，难以指导实践仍然由各医院自行填报绩效指标，探索开展绩效评价医院自行设计的绩效评价指标，缺乏统一性、可比性评价结果不够客观、公正，不能用于项目管理和预算安排附件一：填报部门项目名称项目属性项目实施部门项目负责人联系电话项目起止时间项目资金申请（万元）资金总额：其中：财政拨款其中：自有资金项目概况项目立项的依据项目申报的可行性项目申报的必要性项目实施内容一级指标二级指标指标内容指标值备注其他说明的问题填报人：单位负责人：填报日期：完成时间环境效益指标卫生部预算管理单位绩效目标申报表（年度）新增项目□延续项目□项目立项情况社会效益指标项目实施进度计划可持续影响指标服务对象满意度指标具体指标数量指标质量指标时效指标成本指标开始时间效益指标产出指标年度绩效指标项目绩效目标经济效益指标二、研究目的针对公立医院不同类型的财政项目，梳理财政部门、主管部门及单位对项目实施后绩效目标的总体要求根据具体评价对象，灵活选取共性指标，设计个性指标赋予各类评价指标科学合理的权重、分值，明确评价标准提高绩效评价的统一性、权威性，为财政预算安排提供依据2020/1/1222二、研究资料文献资料2009-2014年的期刊论文财政部、国家卫生计生委等政府部门官网以“公立医院”、“财政补助”、“项目”、“预算绩效评价”等作为主题和关键词，对文献进行检索和筛选。试点情况国家卫生计生委预算管理医院开展项目预算绩效评价的进展四、研究方法采取文献分析、专家咨询、调查研究、层次分析等方法收集国内学者对公立医院财政项目预算绩效评价的研究资料，了解分项目预算绩效评价指标的研究进展通过向专家发放问卷、进行关键知情人访谈，考察公立医院财政项目预算绩效评价试点情况、实施进展及存在的问题2020/1/1224五、研究结论1、现有文献的缺陷（1）没有结合公立医院财政补助政策进行系统研究。（2）评价指标可操作性不强。现有文献未从项目投入、过程、产出和效果进行全面考量没有将定量指标与定性指标结合没有评分标准难以准确反映项目绩效目标的实现程度2、实务方面的进展公立医院财政项目预算绩效目标管理刚起步，重产出、重结果的绩效管理理念没有完全深入人心。没有建立全国统一、科学有效的公立医院财政项目预算绩效评价指标体系，难以保证评价结果的科学性、公正性。绩效评价结果大多停留在反映情况和问题层面，其权威性、公信力、实用性不足。绩效评价没有和规范预算管理、细化预算编制、加强项目管理及提高财政资金使用效益有效衔接。将预算绩效评价结果与预算安排挂钩、进行绩效问责，仍处于探索阶段。3、公立医院财政项目预算绩效评价共性指标4、公立医院财政项目预算绩效评价个性指标（1）公共卫生服务项目开展项目成本测算，真实反映开展公共卫生服务项目的实际消耗，为政府制定补偿政策提供依据。根据公立医院提供公共卫生服务项目的数量、质量及人均经费标准，在绩效考核基础上确定具体补助金额。（2）基本建设项目项目特点：工期长、投资规模大，过程复杂、程序繁多，涉及面广、专业性强。通过定量和定性对比分析方法，对基本建设项目一定时期内的实施效果(进度、质量、费用和管理等)、效益做出客观、公正和准确评价。促进立项科学、管理规范、注重绩效的项目管理机制的形成，使项目达到预期效果。（3）设备购置项目项目特点：大型医用设备投资大，变现能力差，如果前期不经过论证和测算而盲目购置，忽视设备的实用性和应用条件，可能造成设备在实际使用中的开机不足或闲置。大型医用设备购置必须进行充分论证，报经主管部门审批同意后，纳入公开招标采购程序。对设备投入使用后的配置是否合理、使用率高低和经济效益好坏等进行评价。（4）重点学科发展项目我国将通过合理布局项目单位和发挥国家临床重点专科的区域辐射作用，实现专科能力的均衡布局。临床重点专科代表我国目前高水平的医疗技术和管理能力，在医疗服务体系中处于技术核心地位。专科医疗能力强、服务质量高、管理科学规范，是国家医疗质量管理、医学人才培养和医疗技术推广的基地。其能力主要体现在获取医疗资源和配置资源能力、提供临床医疗服务、应用与推广临床技术能力及发展潜力等方面。六、研究局限及展望1、研究局限本文初步设计了公立医院财政项目支出预算绩效评价指标框架，但仍存在以下局限：未能涵盖更多的财政补助项目没有涵盖大型维修、信息化建设、科技重大专项、人才培训和信息化建设等项目。指标需要更多医院的测试、完善本文设计的指标体系需要结合各医院的实践，进一步验证和完善，增强指标在不同医院的适用性、可比性。2、未来研究展望随着公立医院财政补助政策的落实，预算绩效评价试点项目范围的扩大，进一步细化考评指标将研究设计的分项目绩效评价指标进行现场评价测试评价指标的有效性和敏感性对评价指标和分值系统加以补充、修正拓展客观评价指标和定量评价指标范围中国卫生经济学会第十五批招标课题评标会评语意见表反馈尊敬的老师：您好。根据财务司意见，现将第十五批招标课题评标会评语意见表反馈给您。请根据评标会中专家提出的口头意见和文字意见对标书做进一步修改，并将修改后的标书与11月20日前发至邮箱[e-mail]。收到标书后，学会将发送中标通知及拨付首付款。谢谢！课题名称卫生计生财政预算项目绩效管理研究课题负责人戴小喆投标单位华中科技大学同济医学院附属同济医院课题评标意见:课题标书全面，符合课题要求，方法和技术路线较为合理，研究团队在绩效评价实际工作和理论研究方面具有多项成果，研究预期产出针对课题需求，且有进一步产出成果。建议资助。评标结果:资助√自筹□未中标□彭珂中国卫生经济学会学术科研部电话：[phone]邮箱：[e-mail]建