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1第二章：社会行政体制第一节：社会行政体制的构成一、社会行政体制的含义在管理学中，体制是体系和机制的总称。行政体制指的是国家行政管理的制度架构模式（行政组织的设置、职权的划分等）和运行机制。社会行政是国家公共行政的构成部分，因此，其体制顾名思义就是国家对社会福利事业的行政管理体制，即国家在社会福利事业方面的组织架构、基本制度和运行机制的总称。二、社会行政体系的构成社会行政体系是国家对社会福利事业的组织规划，纵观全球范围内，社会行政体系的划分主要有以下三种类型。（一）依据服务对象：1、以社会特殊群体为对象：如针对老人、残疾人、妇女、儿童等群体而设计的社会服务体系。比如，婴幼儿的保健与营养、残疾人的康复、经济困难群体的就业协助等。2、以全体公民为服务对象：比如社会保障体系的建立。（二）依据社会问题的种类：1、以解决贫困问题为目标的生活与经济保障体系。比如，面向城市居民的最低生活保障，面向灾民生活和困难人群的社会救济；对城市三无（无劳动能力、无生活来源、生活无人照顾）老人的供养，对农村三无老人的五保制度等。在我们国家，1986年正式成立了官方系统的反贫困机构---国务院贫困地区经济开发领导小组，专门负责扶贫工作，由中央财政拨款，要求各省、市、县设立相应的机构，配备专职人员，由此构建起自上而下的组织网络。2、以保护儿童各项权益为目标的儿童社会福利事业。在我国，从立法机构到群众团体，都有一系列面向儿童的工作机构，它们之间相互配合，密切联系，形成了一个儿童事业的整体。在人大，设有“妇女儿童室”，共青团设有“少年部”，妇联设有“儿童部”，各省设有“未成年人保护委员会”，负责未成年人的维权工作。此外，全国有数千所少年宫、儿童中心等机构，为少年儿童的娱乐、学习、能力培养提供了资源。卫生部门有面向儿童的保健工程。此外，还有面向孤儿、弃儿的收养教育工程，面向残疾儿童的康复计划和特殊学校和面向失学儿童的助学工程等。3、以保障妇女权益为目标的妇女保护事业。立法：在《宪法》、《刑法》、《婚姻法》、《继承法》、《妇女权益保障法》、《女职工劳动保护条例》等规定并保护女性的各项政治权利、就业权利、受教育权利以及因女性生理原因而享有的特殊保护权利。宣传：男女平等、性别意识、巾帼建功、双学双比工程等，倡导文明进步的妇女观（独立自主、勇担责任、敢于维权等。“嫁汉嫁汉，穿衣吃饭；娶妻娶妻，做饭洗衣；取来的妻买来的马，任我骑来任我打）。2组织体系：各级妇联、工会中的女工部。4、以老年人社会问题为工作目标的老年社会福利事业。立法：《中华人民共和国老年人权益保障法》（1996年8月）宣传：尊老敬老、家庭美德，开展“五好家庭”的评选及“敬老好儿女”活动等。规划：建立多层次、多渠道的面向老人的社会照顾体系。5、以残疾人社会问题为工作目标的残疾人社会福利事业。对残疾人的关注是一个体现人道精神的全球性问题。国际上有“残疾人国际”（CDPI）组织，我国成立了面向残疾人的“盲人福利会”、“盲聋哑协会”，1988年成立了“中国残联”，卫生部：兴办专门医院（精神病院）、残疾人康复工程、社区医疗工作等。劳动部：在工伤的预防、处理以及医疗保险等方面发挥作用。教育部：保障残疾人的受教育权利，反对对残疾学生的人格歧视，主张让轻度残疾的儿童进入普通学校，使之融入主流教育渠道。兴办面向残疾人的特殊教育等。6、以犯罪问题为工作目标的矫治社会工作体系。即动员司法机关及其他社会成员通过各种手段，使犯罪者和具有犯罪倾向的人得到思想上的、心理上的和行为上的矫正治疗，从而融入主流社会。在西方，矫治社会工作是一种社会福利服务，它通过组织动员社会资源，改善处于困境中的社会成员的状况。这种服务带有福利性，只是对象较为特殊而已。其实是这位司法界的有关人员和社会工作者，他们对违法犯罪人员提供思想教育、心理辅导、行为纠正、生活照料，帮助其消除犯罪心理，融入社会主流。（三）依据功能1、有关保健问题的社会福利。如，母婴访问、儿童保健、生殖健康、康复训练、精神病人社会工作等。2、有关教育问题的社会福利。如，未成年人的权益保护、面向残疾儿童的特殊教育、贫困学生的勤工助学、面向学生的课外活动等。3、有关营养问题的社会福利。比如，儿童食品的生产与检查、学校伙食（营养搭配、卫生）、工人伙食、给食服务、健康咨询等。4、有关社会保障问题的社会福利。就业培训与指导、对劳动者的家庭访问、工人的权益保障（追讨工资）、工会体系的社会福利以及与就业有关的各类保险等。5、有关住宅与城市规划的社会福利。比如，面向低收入者的廉租房、购房补贴、市政设施的完善程度等。6、有关司法工作的社会福利。矫治社会工作、法律援助、犯罪预防（普法宣传、法律辅导等）、犯人假释与探访、对犯人家庭的支持性服务等。三、我国社会行政体制的分析（一）中国大陆1．社会福利政策与法规我国推动社会政策是根据宪法和政府确立的纲领来制定相关的福利法规和福利措施。宪法是我国的根本大法，明确规定社会保障为基本国策。(1)我国宪法第二章第四十二条规定：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。(2)宪法第四十三条规定：中华人3民共和国劳动者有休息的权利。(3)宪法第四十四条规定：国家依照法律规定实行企事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。(4)宪法第四十五条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。(5)宪法第四十六条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。(6)宪法第四十八条规定：中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。(7)宪法第四十九条规定：婚姻、家庭、母亲和儿童受国家保护。(8)宪法第五十条规定：中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。在纲领方面，2002年，中国共产党第十六次全国代表大会通过了“全面建设小康社会”基本纲领，提出了包括健全社会保障体系在内的全面建设小康社会的目标。在社会立法方面，1980年通过《中华人民共和国婚姻法》，1984年通过新的《中华人民共和国兵役法》，1986年通过《中华人民共和国义务教育法》，1989年通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，1990年通过《中华人民共和国残疾人保障法》，1991年通过《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国收养法》，1992年通过《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国工会法》，1994年通过《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国母婴保健法》，1996年通过《中华人民共和国老年人权益保障法》，1998年通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，1998年修订《中华人民共和国收养去》，2001年修订《中华人民共和国工会法》。上述这些社会立去，已经涉及社会福利领域的大部分重要方面。为了有效贯彻这些法律，国务院还通过了一系列行政法规，代表性的有：1987年通过《退伍义务兵安置条例》，1988年通过《军人抚恤优待条例》，1994年通过《农村五保供养工作条例》，1997年通过《殡葬管理条例》，1998年通过《社会团体登记管理条例》，1999年通过《城市居民最低生活保障条例》、《失业保险条例》，2002年通过《禁止使用童工规定》，2003年通过《婚姻登记条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《工伤保险条列》，2004年通过《基金会管理条例》等。2．社会工作行政组织我国社会工作行政的主管部门是民政部，其主要职责是负号民间组织管理、优抚安置、救灾救济、社会福利与社会事务、基层政权与社区建设以及地名行政区划管理等事务。概而言之，民政部的功能有两个：一个是参与政权建设，维护社会稳定；另一个是帮助社会弱势群体解决生活困难。可见，我国民政部所主管的“社会福利”与西方的社会福利观念有较大区别。在西方，过去社会福利等同于对穷人的慈善和施舍，这一看法与20世纪之前的自由放任、新教伦理和私人善行有密切关系。但是后来随着社会权利观念和集体责任观念的深入人心，社会福利的内涵也得以扩展，现在被普遍认为是“旨在帮助个人和群体获得令人满意的生活与健康标准、有组织的社会服务体制和机构”。换句话说，我国民政部门所主管的“社会福利”仍然是一个狭义的概念，它等同于“社会救济”或西方的“社会保障”概念，用以指对社会中弱势群体的援助与服务。因此，从广义的社会福利概念来看，我国的社会工作行政中央层级的组织除了民政部之外，至少还应包括劳动和社会保障部、人事部、卫生部、教育部等。在这个意义上，我们倾向4于认同这样一个观点，“中国的社会照顾模式是一个混合模式。它至少包含了两个独立的部分。民政福利只是一种剩余福利一一受助条件严格、水准较低、范围较小，并且是补救性质的。与之平行而独立运作的是集体福利制度。它是为劳动人口而设计的，城市居民居其上层，而农民群众居于下层。”(1)民政部（2）劳动与社会保障部（3）人事部（4）卫生部（5）教育部总之，我国社会工作行政组织在中央层级主要包括民政部、劳动和社会保障部、人事部、卫生部、教育部等。社会工作行政体制的有效运作有赖于这些部门之间的协调配合。根据这种新的机构设置原则，社会工作行政组织的地方层级就比较复杂。比如中央层级的民政部、劳动和社会保障部、人事部、卫生部、教育部，到省一级一般对口设置为民政厅(直辖市称民政局)、劳动和社会保障厅(直辖市称劳动和社会保障局)、人事厅(直辖市称人事局)、卫生厅(直辖市称卫生局)、教育厅(直辖市称教育委员会)，这个比较清楚。市(行署)、县(市、区)一般也设立民政局、劳动和社会保障局、人事局、卫生局、教育局等机构，但同一层级的机构在不同地区其内部具体机构设置方面会有差别。以县(市、区)民政局为例，海南省五指山市民政局设秘书岗、民间组织管理岗、优抚岗、救灾救济岗、基层政权与社区建设岗、区划地名岗、社会福利和社会事务岗等七个职能岗；江苏省泰州市高港区则只设综合科、军安优抚科、救灾救济科、社会事务科等四个职能科。这些差别的存在说明了各个地区具体情况的不同。社会工作行政组织在乡(镇)、街道一级情况就更加复杂，差别也更大，因为乡(镇)、街道代表了中国最基层的社会状况。乡(镇)、街道层级的社会工作行政组织发展极不平衡，以民政部门为例，一类乡镇、街道一般设有民政所(办)，二类乡(镇)、街道一般设有专职民政助理员，三类乡镇则连专职民政助理员都没有，乡镇民政工作只是应付“发发钱、拜拜年”而已。此外，一些群众团体，如工会、妇联、残联，以及一些非营利社会团体，如中国青少年发展基金会、希望工程基金会、宋庆龄基金会等，也积极参与社会救助与福利服务，在职工福利、妇女福利、残疾人福利、青少年福利等方面都发挥了积极的作用。3．社会福利经费我国社会福利经费主要有五个方面的来源：(1)国家年度财政预算和地方政府年度财政预算。它是我国社会福利经费来源的主要渠道。(2)地方各级各部门自筹的预算外经费。这部分费用由地方部门和单位用于本地区、本部门和本单位的社会福利设施建设和民众福利。(3)社会自愿捐赠。比如发售社会福利有奖募捐奖券、救灾募捐、专项国际援助等。(4)社会福利机构通过生产经营所获取的收入。国家为扶持社会工作机构，制定了一系列的优惠政策，免除部分税收和费用。(5)社会统筹保险收入。这里，我们用一组数据来说明我国社会福利经费的情况：4．社会工作员制度我国社会工作行政机构的工作人员，其来源主要是解放战争时期和20世纪50年代培养出来的一批“老民政”、军队转业人员、政府为加强和充实民政工作而从其他方面调入的行政和业务骨干、地方大专院校分配的毕业生、民政教育系统培养的中初级人员。5我国民政干部和工作人员的特点是，有较高的政治素质，工作踏实、勤恳，具有奉献精神，但专业素质偏低，文化程度不高，新生骨干力量比较少。随着我国社会工作行政体制改革以及机构职能的转变，对社会工作行政工作者的专业化素质要求逐年提高。专业化的社会服务机构的出现，需要大量经过专业教育培训的专业社会工作行政管理人员。上海市自2003年开始举办社会工作者资格考试，中国第一批专业社会工作者队伍由此诞生。上