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1第三章行政组织的结构第一节行政组织结构概述一、行政组织的结构的含义“结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。行政组织结构，则是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各种要素的排列组合方式。行政组织要素：物质要素：包括人员、经费、物质条件在物质要素中最基本的是人，是行政组织的成员，经费、物质条件皆是为人服务的。精神要素：包括目标、权责结构、人际关系。精神要素中最基本的是目标和特定的人际关系——权责关系。综合行政组织的物质要素和精神要素中最主要的东西，仍然是人、目标、特定的人际关系这三种要素。本章所要研究的组织结构就是研究行政组织的成员如何按照目标的要求，结成一定的权责分工关系。也就是说，研究行政组织要素如何排列组合成一定的结构。人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。职位，就是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。具体排列组合如下：第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位——工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。经过有机排列组合后的工作人员已不是单纯的个人，而是充当由其工作目标、责任和权力所决定的特定角色，他在该工作单位的分工关系中所处的地位也转化成职位了。职位就包含了这个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中所处的地位、作用和关系。因此准确地说，2行政组织结构的第一个层次的内容就是工作职位的有机排列组合的方式，并由此形成一个工作单位。工作职位排列组合的有机性，主要要求职位的工作性质相同、程序相关，便于完成该工作单位的总体目标。第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门。其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以这种组合形成一个部门。工作单位排列组合的有机性，也要体现在每个工作单位的工作性质相同、程序相关，便于完成该部门的总体目标。第三个层次是由各个行政部门之间的有机排列组合，由此构成一级政府组织。其排列组合的根据是各个工作部门的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以此而形成一级政府。各个部门排列组合的有机性，主要体现在各个部门的目标是否与社会的各种需求一致，社会对政府的各种要求能否从各个部门中得到满足。第四个层次是由各级政府之间的有机排列组合，由此形成一个国家的政府系统。它是由各级政府的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系排列组合，并以此综合而成一个国家政府系统的目标和它在整个社会中的地位关系。各级政府有机排列组合成一个国家的政府系统，其有机性要根据各国政府的权力分工体制而定。集权制、分权制、均权制国家，对各级政府的目标、责任、权力的排列组合方式皆有所不同。这点在下一章“行政组织体制”中将专门阐述。行政组织就是由以上几个层次的要素排列组合而成的一个国家的整个行政组织系统。行政组织的结构就是行政组织的物质框架，它是行政组织实体的具体表现。这个框架由四个层次组合而成，构成这个框架的实质是分工，即根据目标、责任和权力进行个人的、单位的、部门的、层级的分工。行政组织结构中这四个层次的要素排列组合是紧密相连的。它们之间的排列组合，既是相互联系、相互依存的，又是有严密的逻辑顺序、不可颠倒的。其中以职位排列为基础，以形成一个国家的整体行政组织系统为目的。二、行政组织结构的功能在行政机制的运行中，良好的行政组织结构是完成行政组织目标、提高行政效率的物质基础，它有着重要的行政功能。（一）合理的组织结构,能有效地达成行政组织的目标3组织是一群人为实现既定的目标而有机地结合的整体。合理的组织结构能使组织中的每一个工作职位、工作单位、部门、一级政府乃至整个国家行政组织系统的设置，恰到好处地满足行政组织目标的需要。即每个层次都是按照社会需要设置的，它没有虚设的部门、单位、职位，也没有漏设的部门、单位、职位；行政组织的各个岗位、各个部门、各个层级，在分工与合作的有机组合下，能发挥组织个体与群体的智慧和力量，为实现既定的组织目标而努力奋斗，能最优地实现行政组织目标。(二)合理的组织结构,有利于稳定工作人员的情绪,调动工作人员的积极性合理的组织结构．为每个工作人员确定明确的任务、责任和权力，使组织人员既有归属感，又有明确的奋斗方向。合理的组织结构能因事挥人，因才施用，使事得其人，人用其当，人尽其才。既能充分满足工作的需要，又能满足工作人员事业心的要求。这就有利于组织人员安心工作，稳定情绪。合理的组织结构．使工作人员之间分工协作关系良好，为他们建立良好的人际关系提供了组织保障，使其能够心情舒畅地工作。因此，它有利于发挥工作人员的积极性、创造性，并能形成新的协作力量。(三)合理的组织结构,能使组织保持良好的沟通关系组织结构是组织的框架，是构成行政信息沟通的主要渠道。合理的组织结构能够发挥行政组织沟通的功能，它能使行政信息的上行沟通、下行沟通、平行沟通乃至斜向沟通均能保持畅通无阻；它有助于消除意见分歧，乃至冲突与摩擦；它易于使人员、单位、部门之间达成思想一致，从而导致行动上的合作；它能加强人们的团体意识、责任心、荣誉感，提高人员的土气和服务精神；它能使上级经常了解下级的情况，便于做出实事求是的决策(四)合理的组织结构,有利于提高行政组织的效率行政效率的高低，在很大程度上取决于行政组织结构的设计是否合理。一个结构紊乱、分工不明、职责重叠的组织，不仅使一个部门、单位的行政效率低下，而且也使整个行政组织效率低下。因为任何一个单位要想提高行政效率，不仅要使本单位内部分工协作的结构良好，而且也要别的单位与之相配合，行动协4调一致，这就需要整十行政组织系统都有良好的组织结构。唯有如此，才能促进各层级、各部门有效地运用人力、财力、物力、时间，合理地配置资源，以最小的投入求得最大的社会效益，充分发挥行政组织个体和整体的作用，从而更好地提高行政效率。三、合理的行政组织结构的标准为了充分发挥行政组织结构的功能，必须建立合理的组织结构。那么什么是合理的组织结构呢？一般而言，合理的组织结构应具备如下几个主要条件。(一)任务与组织平衡每个职位、单位、部门，一级行政组织的设置，刚好与所要行使的职能、任务相平衡。既能充分地满足工作的需要，又能使每个组织和个人工作量饱满，使事有人做、人有事做，人与事得到最佳组合。(二)各个组织、人员之间按比例配置按照各个单位之间、各人员之间的工作衔接关系及其工作量的比例关系来设置单位和人员；使整个行政工作的流程能够畅通地、按比例地协调发展，各个行政组织工作刚好是互相衔接的，没有因漏设或工作量轻重不均而使工作流程中断或梗塞的现象发生。(三)分工明确,合作良好行政组织结构的实质是以职能为内容进行分工——个人之间、单位之间、部门之间、各级之间的职能分工。分工的目的有两个，一是使各个具体职能能够得到最好的执行，使每个单位和人员能在专的基础上精。因此分工要明确、清楚，尽量做到专业化，以便于精通业务。二是为了更好地合作，使整个行政组织的职能因分工而又得到更好的、相互密切配合的执行。如果分工的目的仅在于前者，不利于后者，那就是破坏整体职能的分工，是行政组织所不能取的。因此在设计行政组织结构时。在对各个单位、个人之间进行分工时，不仅要做到分工明确、而且还要考虑到这种分工是否有利于合作。(四)适应环境,富有弹性现代行政组织是一个适应环境的开放系统，组织系统能否适应环境，并且具有弹性，这是衡量组织结构是否合理的又一标准。组织结构是组织环境与组织5内各系统之间联系的纽带、网络，组织环境制约着组织结构特性，不同的社会环境——尤其是经济环境，要求行政组织内部有不同的职责分工关系，即要求有不同的组织结构。因此，任何行政组织结构都是稳定社与可变性的统一。为了保持合理性，组织结构必须随着环境的变化适时地加以调整，使结构具有适应性、伸缩性和应变性，以适应变化了的新环境的需要。总之，良好的行政组织结构应该是以职能力中心，在数量上保持合理的比例关系，在质量上相互协调适应，呈现出一个有机的、充满活力的网络整体。6第二节行政组织的纵向结构一、行政组织纵向结构的涵义将行政组织纵向分为若干层次，这种上下层次之间构成的领导与服从关系的组合方式就是行政组织的纵向结构。二、行政组织纵向结构的分类宏观和微观之分（一）行政组织的宏观纵向结构指不同层级政府之间的分工。它以管理地域的大小为分工的内容。如我国的行政组织可分为中央政府、地方政府和基层政府。行政组织所管辖的事务，在地域上遍布全国，在内容上涉及社会所有的领域。在如此广大、复杂的范围内行使管理职能是任何一个组织所不能完成的任务。政府为了有效地发挥行政组织的功能，首先要将国家所辖地域分成许多块，由不同的行政组织进行管理（在联邦制国家，是先有联邦成员——般叫州，再有联邦中央政府）。这就是行政组织的纵向分工，即以层级制为基础的垂直分工。为此，除了设置管理全国社会事务的中央行政组织外，还设有局部地区的地方行政组织。现在世界上除了极少数几个人口在万人左右的国家没有设地方行政组织外，其余的国家均设有地方行政组织。如圣马力诺共和国仅有2万人左右，也设有地方行政组织。宏观纵向分工有以下的特点：层级越高，管辖地域的范围愈广，但组织的数量愈少。如各国最高行政组织，即中央行政机关，只能有一个。层级越低，管辖地域的范围越窄，但组织的数量越多。如我国最基层的政府是乡政府，其数量就以数万计。所以，宏观的垂直分工是以管辖地域的大小为分工的内容。不同层级行政组织之间管辖的职能，既有相同的一面，即每级行政组织都要管政治、经济、文化、教育、社会服务等事务；又有不同的一面，一般而言，凡属全国性的宏观问题，归中央行政组织管，凡属本地方的社会事务归地方行政组织管。究竟不同层级行政组织之间如何分工，这要看各国纵向权力分配体制而定。低层级的行政组织管辖的区域，在高一层级行政组织所管辖的地域之内，一般而言，这个低层级的政府就属管理本地区的高一层级行政组织领导，但也有例外。在单一制7国家，中央行政组织与地方行政组织是垂直领导关系；在联邦制国家，中央联邦行政组织与各联邦成员的行政组织不是垂直领导关系，联邦成员在不违反联邦宪法的前提下，独自管辖本区域的社会事务。联邦制国家将州以下的政府称为地方政府，州对地方政府一般都是垂直领导关系。由于行政组织数量的多少与层级的高低成反比，层级愈低，行政组织数量愈多；层级愈高，行政组织的数量越少，乃至最高的行政组织只有一个。于是，从总体结构上看，它呈现出一个金字塔型的结构。当今世界上比较大的国家，其行政组织纵向结构一般是四级行政组织，如下图：目前在我国行政区划改革中，呼声最高的是撤市并县、撤市并区（如番禺、花都市成为广州市的新区），拟建省县两级政府体制，你赞同这种改革吗？改革的好处是什么？它会遇到哪些阻碍？简单了解行政区划改革的另一种可能方案（消息来源不很确定，请大家学会辨别）过于理想化的50省级行政区划构想图。（二）行政组织的微观纵向结构它是指各级政府或各个部门内部层级之间的分工，以职能隶属关系为准。8微观纵向分工的原因：各级政府或各个部门承担本辖区范围内或本部门的行政任务。为完成任务，达到目标，就必须将任务层层分解，直至落实到每一个职位。例如：中央政府内部依职能分工，设有部、司（局）、处等三至四个层级。省级政府内设有厅、处、科等二至三个层级。微观纵向分工的特点是：它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为准。中央行政组织的财政部、商业部的职能皆属于中央行政组织总职能范围之内，因而属中央行政组织领导。商业部的计划处、基建处、供应处皆属于管理商业事务总职能范围之内，故属商业部领导。正因为如此，它们之间形成了领导与被领导的关系，负责子系统的职能单位属负责总系统职能的单位领导。由于各系统的职能可以分解为许多子系统职能，所以，它们之间的层级领导也呈现出金字塔式的垂直领导关系，如图：说明：①代表中央行政组织或任一级政府；②代表省或州（直辖市、自治区）行政组织