1/8城市社区管理存在的问题与对策分析【内容摘要】越来越多的人开始认识到,社区管理相对于社区建设明显滞后,社区管理研究往往以经验居多,没有形成一个相对未来发展趋势的理论指引,同时,社区管理体制大都停留在政府治理的范畴内,与“社区”本质是实现居民自治相违背。本文讨论了城市社区管理制度中存在的若干问题,对社区管理的科学规划、多元化投入提出了实用性、有效性的对策,认为应充分发挥政府、市场和社会团体对发展社区管理的共同作用,促进城市社区的持续发展。【关键字】城市社区、社区管理,社区组织二十世纪九十年代以来,我国城市社会发展发生了前所未有的几大变化:一是随着单位工人转为社会人,城市社区成为我国城市最重要的社会组成方式;二是随着城市房地产业的兴起和住房商品化的进程,城市社会的结构,特别是居住空间结构发生了重大变化;三是随着城市化进程的加快,流动人口大量涌入城市,同时城市内部的人口流动也日益增强。所有这些变化汇集到一起的结果,是使城市社会管理的难度、广度、复杂程度更进一步加大。而这些变化最终的归结点都集中在城市社会组织管理在空间上的最小单元——社区。一、城市社区与城市社区的现状(1)城市社区目前在中国,城市社区的范围,一般是指经过了规模调整的居民委员会辖区。城市社区是人类入工业文明社会以后最重要的一种社区类型,其特征是:1、城市社区是宏观城市社会的缩影。它不仅包括一定数量和质量的人口,而且还包括由这些人所构成的社会群体和社会组织;不仅包括人们的经济生活,而且包括政治、文2/8化生活等。它包括了城市社会这个有机体的最基本的内容,是宏观城市社会的缩影。2、城市社区与目标和功能单一化的社会组织不同,城市社区的功能是多方面的。它具有一定的经济功能、政治功能、文化功能、社会管理和社会整合功能。3、社区成员之间虽具有一定的归属感和认同感,但其成员与农村社区不同的是成员多样化。一方面,社区成员类型多样化。除了居民,还有各种企事业单位、政府行政单位、一些社会组织以及民间自治组织。另一方面社区内部的个体异质性程度高。社会成员的文化背景不同,职业种类繁多,收入差异大,社会分化程度高。(2)城市社区的现状我国社区管理曾经长期实行的是与计划经济相适应的行政全能主义的“亚社区”管理体制。“单位人管理”和“地区管理”是其主要特征。在传统社区管理体制下,单位成为政府的附属,传统的街道和居委会则是辅助单位,起着“拾遗补缺”的作用。改革开放以后,特别是进入20世纪90年代以后,随着经济体制的改革,社会主义市场经济的深入发展,我国城市社区管理体制发生了很大的变化。主要表现在以下几个方面:一是“单位制”的解体;二是市场经济的发展在客观上要求政府转变职能;三是“现代企业制度”的建立要求企业依法成为一个自主经营、自负盈亏的独立法人。四是,居委会作为群众性自治组织再次受到人们的关注:五是社会自主性力量逐渐增强,各种社会性组织逐年增多;六是城市管理中心开始下移,街道办事处作为最基层的行政组织获得了比以前更大的权力;七是许多城市陆续开始了基层社区管理新体制的探索,也取得了一些另人可喜的成绩。二、当前我国城市社区管理存在的问题1、社区管理体制存在着较浓的行政化色彩尽管这些年各地城市在改革都以政府为主导的社区管理,在体制方面政府已经做出不少的努力,但社区管理的行政色彩依然很浓厚,缺乏公众参与机制。一方面,街道办事处政社的状况并没有很大的改观,它仍然承担着过多的行政管理职能,工作量过大,经常处于疲于应付状态,其后果是既未能够明显减轻政府的社会管理负担,也没有能够很好地发挥自已应有的社会管理职能,致使社区成员越来越高的物质文化生活要求难以得到很好的满足,同时也没有从更深层次上提高广大居民的民主参与和社会3/8管理意识。另一方面,作为居民群众自治组织的居委会的工作方式也带有较浓厚的行政色彩,居民没有发言权和选择权,只是被动的接受管理制度。因为事实上居民委员会受街道办事处的领导,所以其日常工作不得不服从街道的安排,进而也陷入了繁杂的具体事务之中。这不但造成基层社区管理的超负荷运转,减低了管理的效能,而且有悖于居委会成立的初衷。2、社区的组织结构设置不科学旧经济体制下,城市基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居三级组织构成。其中区政府是我国城市的基层政权机关,街道办事处是区政府的派出机构,居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自治组织。这种形成于20世纪50年代前期的组织体制是我国城市基层社区组织建设的一大创举。然而,这种组织结构具有明显的不科学性。一是街、居组织机构过多而缺乏应有的权威性。一个街道办事处设立的各种委员会、领导小组及类似的临时机构可达30多个,一个办事处主任可兼20多个职务,一个科要应付20多个职能部门,这就大大降低了街道办事处的工作效率,使街道辖区内的不少单位对街道办事处布置的社区性工作推脱、敷衍,相当一部分居民群众明显轻视街道、居委会组织。二是社会团体和中介性社会组织发育不足。在我国城市基层社区除了街道办事处和居委会以外,其他社会团体和中介性社会组织不仅数量有限,而且缺乏独立性。比如,在许多居民小区,像社区服务志愿者协会、计划生育协会、老年人协会等组织的主要工作,大多由居委会干部兼任。即使是居民委会员这样的自治组织,也往往成为街道办事处的“腿”。3、社区组织职能错位街道办事处在社区管理中的职能不明确。街道办事处原本只履行一部分行政职能,但在社区管理中,行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处,使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构。市、区的各专业管理部门也存在职能相互混淆的情况,他们还往往各自为政,工作布置繁杂和重复交叉,使街道难于应付。街道在难以承受如此之多的社会管理事务的情况下,往往把自已的部分职能转移到受其“指导”的居民委员会身上,久而久之,原本作为一种群众自治4/8性组织的居民委员会,在承担了一部分行政职能后,与街道办事处之间实际上形成了领导与指导兼有的双重关系,而其原本的自治管理功能却日益萎缩。一方面使街道应当发挥的综合管理功能得不到很好发挥,浪费成本,降低效能;同时,使社区其他组织的职能错位和扭曲,社会性组织作为一个相对独立的实体丧失了独立意识和活动能力。另一方面社区工作人员的素质高低决定了社区管理水平、服务质量和服务效率的高低。我国从事社区管理工作的人员大多没有经过社会工作的专门培训,也缺乏专业知识和管理技能,工作方法也比较单一4、社区管理制度不规范良好的社区要发挥合力功能,必须有一系列的规范、制度、秩序和管理。既要确定组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式,又要规范对越轨者宽容的限度。传统社区管理制度的缺陷如下:一是街道办事处作为政府行政机构,对自身行政服务和管理的范围未制定明确的制度规范,造成无权或越权管理;二是社区内的市、区属机关和企事业单位,行事不明,与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据,往往造成社区事务相互推诿扯皮;三是社区内的社会团体等组织未形成有效的行为规范。对于社区行为越轨者,缺适当有效的惩罚;四是社区管理运行未形成监督机制,对工作的质量难以进行监督和制约。三、解决城市社区管理中存在问题的对策1、切实转变政府的社会职能,解决政府职能的越位和缺位问题在社区建设中,社会管理、社会治理、社会福利与社会服务等都是政府的责任。这样说不等于社区中的社会事务都应由政府包揽,也并非意味着政府是这些管理和服务的唯一主体。事实上,政府在社区和整个社会领域中的职责和功能都是有限的,与非政府组织或非营利组织的分工合作是必然趋势。因此,转变政府的社会职能就意味着,一是将政府不该管、管不了也管不好的社会职能和事务剥离出去,通过“政府购买服务”或者“委托管理”的方式,将那些社会事务转交给各类专业的非营利社会服务机构去运作和管理;一是解决政府在社区建设中的职能缺位问题,如缺乏对社区居民的社会福利和社会服务的公共财政支持,忽视对居住在本社区的农民工社会权益的保护,以及对受虐儿童乞讨现象的放5/8任等等。这里,笔者还想强调的是:政府在经济领域中转变自己的职能,实现“政企分开”,让渡一些经济权力,会马上换来税收和财政收入的增长;但政府在社会领域中转变自己的职能,不仅意味着需要让渡部分控制社会、管理社会的权力,而且还需要大大增加对社会领域的投入。所以,政府社会职能转变的难度可能要远远大于经济职能的转变过程,监督、推动政府社会职能的转变应是全党和全社会的责任。2、构建合理有效的城市社区管理体制社区在传统的行政模式下形成的依赖式发展,致使其治理能力逐步减弱,积极性和创造性渐渐萎缩,尤其是社区的软环境建设方面更显薄弱。因此,加强社区自身能力的培养和建设,更应成为当前社区管理的重中之重。要注意社区管理人员的能力培养,实现专业化的社区服务管理。现代社区是建立在市场经济基础之上,社会分工愈益细化,因此,客观上就要求作为工作第一线的社区工作者素质要有一个大的提高。应当在政府指导下,依靠社会工作教育机构,有计划、有步骤地对在岗的各级社区社会工作人员及管理者进行系统培训,努力提高他们的专业能力与水平;同时各级政府和社会服务机构要积极吸收社会工作专业的大学生和研究生投身于社区工作事业;还应参照发达国家地区的成功做法,建立科学合理的评价体系,使用适用于我国社会工作者的专业技术职务晋升制度,促进其专业化和职业化发展。在社区党委、社区居委会、社区工作站、社区居民事物服务所的基础上,建立一个具有反馈功能的监督保障机制。应当要把各种监督机制实行有机结合,在充分发挥各自优势的同时,力求实现它们的合力,调动每一个社区成员的积极性和参与性,使其成为社区治理的真正主体,形成群众监督的网络效应。(见图)。6/8图城市社区管理体制结构图3、建立有效的权利监督机制在提倡向社区放权的过程中,为了实现社区权力的良性运作,必须对其进行有效的监督,否则就会出现权力的滥用等严重后果。构建科学的监督机制和权力平衡机制,这直接关系到整个社区的稳定和发展,也是维护广大居民利益、实现社区有效运作的重要保障机制。在社区组织内部的监督上,应当由社区成员代表大会推选产生社区议事监督委员会,通过召开会议等形式对社区居委会和社区内其它工作机构以及政府各部门提出意见、建议,进行民主评议和实行社会监督,并向社区成员代表会议和社区居委会反馈情况。同时,必须实行社区政务公开、财务公开的制度,增强社区管理的透明度,让社区居民及其他社区、政府等外界组织及时了解社区运行状况,监督社区管理者的管理成效,有利于社区之间的横向对比,激励社区工作的有序和高效开展。在社区群众监督的层面上,要广泛调动群众参与的积极性。首先可以把媒体引进社区,利用媒体的网络效应,及时传递各社区建设与管理的成功做法和宝贵经验,也揭露当中出现的问题、治理的弊端;其次,可以是聘用社区监察员,对社区各项事务进行规范化的监督,同时可以设立社区监督电话、社区留言板等,给居民创造便利的监督途径和条件。社区管理协调委员会监督小组社区委员会社区工作站社区居民事务服务所社区党委业主委员会物业管理中心7/84、强化社区组织领导,营造共驻共建氛围社区在传统的行政模式下形成的依赖式发展,致使其治理能力逐步减弱,积极性和创造性渐渐萎缩,尤其是社区的软环境建设方面更显薄弱。因此,加强社区自身能力的培养和建设,更应成为当前社区管理的重中之重。要注意社区管理人员的能力培养,实现专业化的社区服务管理。现代社区是建立在市场经济基础之上,社会分工愈益细化,因此,客观上就要求作为工作第一线的社区工作者素质要有一个大的提高。应当在政府指导下,依靠社会工作教育机构,有计划、有步骤地对在岗的各级社区社会工作人员及管理者进行系统培训,努力提高他们的专业能力与水平;同时各级政府和社会服务机构要积极吸收社会工作专业的大学生和研究生投身于社区工作事业;还应参照发达国家地区的成功做法,建立科学合理的评价体系,使用适用于我国社会工作者的专业技术职务晋升制度,促进其专业化和职业化发展。5、通过宣传教育,加强居民对社区的认知和认同由于根深蒂固的中位意识和长期以来居委会的行政化色彩,多