美国电子政务建设的几点启示

美国电子政务建设的几点启示■董振国刘志峰美国是较早致力于推动电子政务的发展的国家，也是电子政务最发达的国家之一。目前，美国电子政务已经进入了全面发展阶段，突出表现有“网站多、内容全、网连网”三个特点。现在全美已建政府网站超过22000个，可以搜索到的分站点超过5100万；虽然美国电子政务还不能取代传统的政务模式，但其打破地域、时间限制的种种特点正在展现出无与伦比的优势，为美国政府完善职能、提高效率、降低成本起到了明显的作用。美国电子政务建设的主要做法和经验1、坚持“以公民为中心”，进行电子政府建设“以公民为中心、以成效为导向、以市场为基础”不仅是美国政府的改革原则，同时也是美国政府建设电子政府的指导原则，其核心是“以公民为中心”。美国总统布什提出电子政府的主要目标有三个：一是公民能够方便地和政府进行交互并获得服务；二是提高政府效能；三是提高政府响应公民的能力。可以看出：三个目标中两个目标都和公民紧密相联。这反映出美国实施以“公民为中心”的电子政府，对转变政府职能和工作机制，重塑政府对公民的服务工作，减少政府在提供服务过程中的失误与欺诈行为，增进服务质量，有着不可替代的作用。2、自上而下高度重视电子政务工作美国政府于２０００年６月6日宣布实施电子政府工程，６月２４日克林顿总统首次发表网上演说，其电子签名法案从提出到参、众两院通过并经克林顿总统６月３０日正式签署生效，仅仅用了２４天时间，可见其重视程度及工作效率之高。布什政府也把建设“电子政府”作为政府改革的重要方向，对实现高效能电子政府高度重视，并把加大使用因特网和计算机资源来提供政府服务（电子政府）作为政府改革五大目标之一。美国各级地方政府也非常重视电子政务工作，如弗吉尼亚州在州长沃纳先生的提议下设置了内阁级的首席信息官，专门负责主持并领导该州的电子政务工作。3、高度重视电子政府安全体系建设一是通过颁布各项法律法规和各种文件，如联邦信息管理安全法、电子签名法、国家信息基础设施保护法、计算机安全法、电子通信隐私法、计算机欺骗和滥用法等多部法律，从法律上保护信息安全和隐私。美国联邦政府还规定，任何联邦政府的信息系统在没有通过隐私保护的评估和将评估报告送交美国联邦政府首席信息官之前，均不得开始采集公众信息和投入使用。二是建立完备的安全体系机构，从人员安全、物理安全、信息技术解决方案、安全管理规定和冗余等5个层次进行安全防范。美国电子政府采取的主要措施主要有用户身份认证和审查、存取控制、存取管理、防抵赖、收据保留、完整性、隐私和加密、服务可用性、信息可用性、审计和记录等，使用的主要技术包括虚拟专用网（VPN）、公开密钥基础实施（PKI）、SSL、入侵检测和数字签名等。三是从资金上予以保证，如布什政府拨款1亿美元专门用于开发数字签名技术，以确保电子政府网上通讯的安全。4、社会运作与政府推动相结合，奠定应用基础实施以“公民为中心”的电子政务离不开社会各界的参与和政府的积极推动。美国政府、慈善机构和部分企业通过在学校、图书馆等公共场所提供免费上网服务，在边远乡村建设宽带网设施，推动残疾人上网工程等措施，为电子政务应用奠定了基础。在积极为企业、公民创造上网条件的同时，联邦政府还加强宣传，主动推销服务，积极引导公民利用政府网络服务。据统计，目前美国人在办公场所和家中使用电脑的比例已达到80%，家庭拥有电脑数高达70%，已有超过60％的因特网用户通过政府网站进行事务处理。5、制定政策健全法律，提供完备的法制保障美国政府通过制发电子政务政策性文件和健全法律法规体系为电子政务提供保障。据统计，美国共颁布了与电子政务有关的法律法规32部。其中最主要的有1993年政府绩效法、1994年联邦采购简化法、克林格-科恩法（信息技术管理改革法和联邦采购改革法）、1998年政府文书工作消除法、2002年的电子政府法等。此外，还包括总统令和备忘录27项，预算和管理办公室制定的有关电子政务文件31个等，内容涵盖美国电子政务的战略、管理、资金、资源、安全、隐私保护、采购等诸多方面，为开展电子政务提供了较为完备的法制保障。6、借鉴电子商务经验，采取市场运作模式美国进行电子政府建设不仅为了实现政府的高效廉洁，更重要的是提升美国经济在全球经济的竞争能力。因此，美国政府充分借鉴电子商务的成熟经验，把电子政务作为电子商务的一种特殊形式进行建设，广泛采取了市场运作模式，市场化程度很高。如美国国家信息财团公司(NICInc.)和美国18州另9个地方政府合作,共同建设政府信息港，推动电子政务应用，走出了一条良性循环的可行之路。政府信息港的建设和维护完全走的是政府搭台、企业唱戏、市场运作的模式，不仅未花费联邦政府一分钱，每年还有大量利润用于电子政府发展和股利分配。据NIC年度财务报表显示，电子政务的赢利1999年为1610万美元，2000年为2690万美元，2001年为3920万美元，2002为4750万美元。电子政务收益年年上升，走上了良性循环的道路，为如何建设、管理和经营政府网站找到了一条可行之路。当然，美国电子政务在实施过程中也遇到许多问题，在一定程度上阻碍了电子政务的发展。例如，电子政务应用成功与失败缺乏统一的评价标准；原有的电子政务解决方案阻碍了新技术在电子政务中的应用；某些部门各自为战，形成了一些自动化孤岛；部分部门担心电子政务应用会引发部门重组，拒绝改变现有工作方式等。这些问题不仅是美国电子政务建设中存在的问题，也是每一个国家发展电子政务所必然要碰到的问题。对此，我们要引以为戒，未雨绸缪，以防患于未然。由美国电子政务建设引发的几点启示与思考1、设立首席信息官的做法对我国各级地方政府具有借鉴意义电子政务是今后一个时期我国信息化工作的重点，是事关经济社会发展全局的一项跨部门、跨行业、跨地区，涉及多种业务和技术的综合性系统工程；电子政务工程是“一号工程”、“一把手工程”。因此，必须进一步理顺体制，统一规划，加强领导，强力推动。中办发[2002]17号文件下发后，我国电子政务建设步入了一个新的发展阶段，各级领导机关对电子政务工作的重视程度、指导力度和信息化意识得到了空前加强。但是，目前全国各地方、各部门的电子政务工作基本还处于自成体系的状态，跨地区、跨部门的综合应用项目还较少；体制不顺、衔接不畅、政出多门、各行其是、重复建设的问题在不少地方仍然存在。在这方面，美国各级政府及部门通过设立首席信息官解决多头领导问题效果明显；联邦政府通过成立CIO委员会和电子政府特别行动组，具体负责跨部门、跨地区的电子政务应用工程建设；并通过制定电子政府战略规划、加强跨部门、跨地区的应用协调工作，较好地使电子政务实施过程中的许多复杂问题得到了妥善解决。因此，美国联邦政府设立首席信息官、全权负责电子政务工作的做法，对于我国各级地方政府加快电子政务建设具有一定的借鉴意义。我们必须进一步理顺体制，统一规划，加强领导，强力推动。具体说，一是要理顺地方管理体制，建议各级地方政府明确由主管信息产业的副职（副省、市、县长及对口副秘书长）分管电子政务工作，切实承担起本级政府“首席信息官”的职能和作用，认真研究部署并及时协调解决本地区电子政务建设中的重大问题；二是各级电子政务管理部门和财政部门要加强对电子政务建设资金的统一管理和使用，从源头上解决各自为政、各行其是、重复建设、投资分散的难题；三是要打破行业局限，消除信息孤岛，加快建设和整合统一的电子政务内外网络应用平台，使政府资源实现最大限度公用化。2、必须高度重视并切实加强电子政务的安全保障在电子政务建设中，安全问题直接关系到电子政务系统的成败，关系到系统中信息的安全和可信度。美国联邦政府在进行24项电子政务应用工程建设的同时，还特别提出要同时进行电子安全认证平台的建设。“911事件”之后，为防止恐怖分子袭击，美国政府更加重视电子政务安全系统的建设。本团访美培训期间，美国电子政务专家和官员谈论最多的就是系统安全问题。而我国信息安全保障工作还存在许多亟待解决的问题，主要是：全社会的信息安全意识不强；网络与信息系统的防护水平不高；安全法律法规和标准不够完善；信息安全管理薄弱、技术落后，人才缺乏；加之网上有害信息传播、病毒入侵和网络攻击日趋严重，网络失泄密事件屡有发生；全国不少地方政府没有制定统一的安全体系方案，到目前为止，限于资金不足，还很少有地方政府采用异地冗灾技术……在这种情况下，如果发生类似美国911一样的恐怖事件，后果不堪设想。因此，我们必须高度重视信息安全保障工作，实行信息安全等级保护，加强网络信任体系和安全监控体系建设，加强信息安全法制建设，增强全民信息安全意识，建立健全信息安全管理责任制；特别要充分重视信息安全应急处理工作，基础信息网络和重要信息系统建设都要考虑抗毁性和灾难恢复，提倡异地冗灾、互为备份、资源共享。3、必须积极推动全民上网，扶持弱势群体，搞好在线服务我国电子政务事业的发展必须与信息基础设施的建设和互联网络的普及保持协调，如果电子政务只能为少数人提供服务和便利，就会成为少数网民而非广大公民的政府。很多无法上网的人，可能恰恰是最需要政府提供帮助和服务的人（如申请救济者、寻求就业者、残疾人等弱势人群）。美国的联邦政府、慈善机构和部分企业在学校、图书馆等公共场所提供免费上网服务，在边远乡村建设宽带网设施，推动残疾人上网工程等;在积极为企业、公民创造上网条件的同时，还加强宣传，主动推销服务，积极引导公民利用政府网络服务。我国在推动残疾人等弱势人群上网方面还存在很大差距，各地还没有免费上网设施，各级政府网站还没有考虑到弱势人群的上网问题。因此，随着电子政务事业的发展，政府要出资金、出政策并鼓励企事业单位、慈善团体在公共场所建设免费上网设施，用于资助弱势群体上网。在电子政务建设的全过程中，我们始终要致力于保护弱者，防止信息化扩大贫富差距和引发新的社会不公，从而为电子政务的广泛应用奠定基础。4、必须坚持市场运作模式，走以网养网、效益双收之路当前我国信息资源总量的80%掌握在政府的手里，这是一笔巨大的无形资产。如果加以市场化利用，就会解决当前电子政务建设资金缺乏的矛盾。美国弗吉尼亚州政府网站是全美第一家州级政府信息港，开展了多项令世人注目的电子政务应用，但它所需经费完全通过社会融资，政府未出一分钱，2002年度还实现网站盈利200万美金。弗吉尼亚州政府网站的成功主要取决于电子商务和电子政务的完美结合，网站工作的内容30%是电子商务，70%是电子政务。我国省级财政状况大多并不十分宽裕，许多地方还是吃饭财政。而电子政务网络和基础设施建设、应用系统开发等都需要进行大量投入，仅靠财政资金无疑于杯水车薪。因此，各级地方政府在推进电子政务建设时必须解放思想，更新观念，借鉴发达国家做法，坚持市场运作模式，鼓励多渠道筹措建设和运行资金，广泛吸引社会投资，走“以网养网、效益双收”之路。如进行政府门户网站建设，应坚持经济效益与社会效益并重，通过在线服务获取运行维护资金，使政府网站建设走上良性循环、自我完善、滚动发展的健康轨道。