汽车工业产业政策回顾与前瞻

汽车工业产业政策回顾与前瞻2003-08-15２００２年对中国汽车工业来说，是具有历史意义的一年。２００２年中国汽车工业面对中国加入ＷＴＯ后带来的冲击，表现出人意料：中国政府为实现加入ＷＴＯ做出的承诺，大幅度地减少了对于汽车工业的规制与保护政策；轿车生产领域基本上实现了自由竞争；汽车需求出现了爆发性增长，中国汽车市场成为全球最有发展潜力的市场；中国汽车工业的产业组织结构发生了巨大变化，开始全面融入世界汽车工业体系；世界汽车跨国公司加速进入中国，民间资本也在涌入汽车工业；汽车工业已经成为推动中国经济持续发展的重要产业，预计２００３年中国将成为世界第４大汽车生产国。由于汽车工业发展的国际、国内形势发生了如此巨大的变化，原来的《汽车工业产业政策》已经名存实亡。在这种情况下，政府如何因势利导地推动中国汽车工业的健康发展，如何制定新的《汽车产业发展政策》，成为对中国经济发展具有全局意义的大问题。有必要对原《汽车工业产业政策》做一个完整的分析，以利于我们在新的形势下，寻求中国汽车工业发展的新途径，制定新的产业政策。１９９４年《汽车工业产业政策》的回顾与评价原《汽车工业产业政策》的制定也经历了一个广泛征求各方面意见的过程：在政府的经济管理综合部门、专业部门之间，进行了比较充分的协调、协商；听取了行业内专家的意见；吸收了汽车工业企业的意见。但是，由于仍然以在政府和行业内部讨论为主，因此主要反映的是政府管理部门和制造部门的意见，以及汽车工业企业的利益。从政府公共政策制定角度看，其公开性、透明度、广泛性是不够的。社会公众的参与程度也是很低的。从总体上看，原《汽车工业产业政策》具有以下一些特点。重汽车生产，轻市场环境。原《汽车工业产业政策》的着重点在于供给，也即汽车工业生产能力与规模的发展。在解决供给方面，又着重于汽车整车的发展。由于是一个着重于供给的产业政策，因而对具体的汽车生产企业如何发展，甚至具体产品如何发展，做了细致、明确的规定，对市场环境的改善、消费需求的扩大、汽车发展引起的外部经济问题等方面，虽然有所涉及，但是措施和政策不够具体、有力。计划经济色彩浓厚。原《汽车工业产业政策》仍然带有比较浓厚的计划经济和政府行政管理为主的色彩。具体表现在：对许多应当以企业为主的事情，做出了比较细致的规定；政策手段的选择方面，比较侧重于行政手段。原《汽车工业产业政策》的政策手段中，直接管理手段比较多，间接管理的诱导性手段比较少。与国际脱轨。原《汽车工业产业政策》在政策手段的运用、组成等方面与国际接轨不够，存在着诸多与ＷＴＯ有关条款相矛盾、抵触的规定与政策。随着我国加入ＷＴＯ，并且逐步落实有关承诺，这些规定与政策自然失去了效力。对民营企业重视不够。原《汽车工业产业政策》的覆盖面主要是国有企业与合资企业（而且是其中比较大的企业），对民营企业没有给予足够的重视。历史地看，原《汽车工业产业政策》诞生于１９９４年，那时中国经济的市场化程度远远不能与现在相比；中国的开放程度也远远不能与现在相比；因此原《汽车工业产业政策》不能不带有那个时代的深刻烙印。因此，我们在对其评价时也要充分考虑历史条件的转换。接下来笔者将从实证的角度，对原《汽车工业产业政策》的实际效果进行大致的评价。产业组织政策基本失败产业组织政策是政府宏观管理部门制订汽车工业产业政策的一个基本出发点。但是产业组织政策可以说基本失败了。这一点，从表中可以看出来。从表中可以看出，中国汽车工业中的整车生产企业不包括农用汽车自１９８３年以来呈稳步上升的趋势。而自１９８３以来，政府宏观经济管理部门一直试图以行政手段、经济手段加速汽车工业的集中化进程，以获取规模经济效益。实践表明，不到山穷水尽，规划外企业是不会在政府规划的蓝图中“就范”的。只要存在广大的市场空间，重复、分散建设就无法通过政府政策得到抑制。中国汽车工业的产业组织结构仍然是分散的，具有法人地位的汽车生产厂有１２０余家。从控股关系来说，虽然有几十家汽车厂已经分别进入了一汽、东风、上汽三大汽车集团，三大集团也分别携手２至３家跨国公司组成了大集团，初步形成中国汽车工业新的“３＋９”的产业格局（即一汽、东风、上汽三大集团加上广州本田、重庆长安、安徽奇瑞、沈阳华晨、南京菲亚特、浙江吉利、哈飞、昌河和江铃汽车９个独立骨干轿车企业。其中，一汽、东风、上汽３大汽车集团的产量约占全国汽车产量的５０％左右；另外９个独立生产商的汽车产量合计约占全国的４０％。），但从整体上看，中国汽车工业产业组织结构还是比较分散的。无视市场需求与竞争，政府单纯以行政控制手段推行的产业组织政策是软弱无力的。２００２年一汽、东风、上汽等３大汽车集团生产集中度为５７％，比２００１年提高了８个百分点。中国轿车销量前３位的企业分别是上海大众、一汽大众和上海通用，它们的销量占总销量的５５．２３％，比２００１年前３名的市场份额下降了５个百分点。就单个企业规模而言，中国汽车工业的前４名一汽、东风、上汽、长安等４大集团汽车生产能力在３０万至６０万辆之间，规模经济效益开始显现。尽管如此，与世界级的汽车生产企业相比较，中国汽车工业企业的规模仍然偏小，仅以在世界大汽车公司中排名较后的韩国现代汽车公司为例，其生产能力为２５０万辆。因此，即便在亚洲，中国也缺乏有影响力的汽车企业。产业技术政策取得一定效果汽车工业中主要的汽车生产企业在产业政策的技术进步政策推动下，取得了一定的成效。主要表现为：１、汽车工业整体科研开发水平有了一定提高。中国汽车工业的商用汽车开发能力已经具有一定的水平和经验，与世界先进水平有５至１０年的差距。在产品系列化基础上，中国汽车工业企业已经可以做到每年都推出大量的新产品。以东风汽车公司为例，从２０００年到２００１年完成了新产品申报１２１５个，完成整车、客车以及客车底盘、发动机、主要总成设计开发项目４５８种。中国汽车工业企业已经能够进行某些轿车车身的开发设计，但尚不具有成熟的、较高水平的整体轿车开发能力。中国主要轿车生产企业在新产品开发中主要承担的是把跨国公司的车型本土化的工作，虽然对某些产品具有了一定的升级改进能力，并且参加了某些联合设计，但由于没有完整的轿车自主开发能力，中国的主要轿车产品没有自己的知识产权。值得肯定的是，目前各主要汽车生产企业均设立了技术开发中心，形成了自己的人才培养体系，充实了实验设备，工艺装备的水平也有了较大提高。ＣＡＤ、ＣＡＭ在主要汽车生产企业已得到了较大程度的应用。在汽车零部件的技术开发方面，中国汽车工业企业在某些中低附加值产品方面具有相当的开发能力；在汽车关键零部件的技术开发方面具有一定能力，但是与国际先进水平差距甚大，许多关键零部件仅仅是外国产品的仿制。以汽车发动机为例，中国汽车零部件企业生产的最先进的发动机，排放只能达到欧Ⅱ标准，而发达国家则已经是欧Ⅳ标准。中国汽车零部件企业批量生产的发动机在国际上只相当于上世纪９０年代的水平，而汽车发动机行业的整体水平与发达国家相比，差距则在２０年以上！举例来说，目前新型缸内直喷汽油机在发达国家已经较多地使用了，然而中国却没有一家企业能够生产。据统计，２００１年中国进口的各类汽车发动机为２４６０８７台，大大超过了汽车进口的数量。随着中国汽车产量增加，轿车产品换型加速，中国还将不得不进口更多的发动机。需要指出的是，在决定２１世纪国际汽车工业竞争的核心技术——燃料电池汽车的研制方面，从政府支持的研究开发角度看，中国汽车工业几乎与发达国家汽车工业处于同一水平上。如果能够把握好产业化层面的竞争路径，中国汽车工业可以充分利用后发优势，在发动机研制方面实现跨越。２、国产化政策收到了明显效果。汽车工业在“六五”、“七五”引进技术的整车项目，经过１０年左右的努力，已基本实现了国产化。这表明，产业政策中，通过调整关税税率来促进国产化；通过对引进车型的产品征收横向配套费，用于引进车型所需部件项目建设的国产化政策，是有一定效果的。横向配套费通过引进技术产品销售时加价征收，共征收了５０亿元人民币。在“七五”“八五”期间，用于与引进技术的整车项目配套进行国产化的汽车零部件厂的技术改造，发挥了较大作用。许多地方汽车零部件厂用这笔费用改造了自身，提高了水平。目前，中国汽车工业引进的整车产品，在当年即可达到４０％左右的国产化率，应当说是受益于国产化政策的。总体来说，中国汽车生产企业的科研开发能力与外国大汽车企业相比仍远远落后。一汽、二汽、上海、天津等主要汽车企业，用于研究与开发的费用在销售中所占比重，除一汽、二汽有些年份略高于１％外，其余均低于１％。产业技术政策的成败，不仅仅在于政策，更在于当前国有企业的机制和所处的宏观政策环境。产业保护政策利弊兼有汽车工业的产业保护政策，经历了由行政手段保护转向关税保护，由高关税保护逐渐降低关税保护程度的过程。应当说，产业保护政策还是起了一定的作用。如果不是国家采取了保护政策，民族汽车工业在今天也许已不存在了。但是保护政策产生了三个弊端：其一，国家长时期的保护，使企业缺乏背水一战、努力提高自身国际竞争力的动力；其二，国家过渡的保护政策关税最高时曾达轿车１５０％、载货车７０％，使国内汽车产品在供不应求的情况下，往往可以卖高价，导致产品质量差、批量小的汽车企业也可获利，从而使汽车产业组织结构调整更为困难。其三，长期的保护政策，实际上保护了在中国汽车工业投资的国外大汽车公司的利益，使他们可以在近乎垄断的市场中安享高额利润。汽车工业保护政策考虑关税、行政等手段较多，对非关税壁垒的手段则考虑不够。在保护对象方面，主要是考虑整车，对汽车零部件考虑不够。投资政策取得一定成效在２０世纪９０年代我国经济体制的背景中，产业政策是否有明显效果，从行业说，必须落实到国家投资政策上。这方面，应当说汽车工业产业政策作用较大。“六五”期间，汽车工业全行业的投资为４４．４亿元；“七五”期间，汽车工业全行业的投资为１６７亿元；“八五”期间，汽车工业全行业的投资为５８８亿元。投资增长幅度与其他行业相比，扣除物价上涨因素后也是相当大的。但是，分散重复、行政条块分割的投资方式，大大削弱了投资大幅度增长本应带来的效果。一方面，国家重点项目资金投入力度不够，往往要较长时间才能建成；另一方面，许多重复建设项目，建成之日就注定没有多大生命力。由于当时对于民间资本的进入设置了障碍，许多投融资渠道尚未成熟，对外资进入也有相当的限制，因而投融资政策存在较大局限。汽车消费政策效果不明显在汽车消费政策的指导下，对于不合理的汽车销售中间环节的收费虽然有所减少，但并不明显。在轿车消费政策方面，更是收效甚微。究其原因，在于与轿车使用密切相关的各部门，都把对轿车征收税费视为本部门的“摇钱树”，利之所在，当然不愿意改变现状。而有关产业政策制订部门，对地方政府、其他有关部门的不利于汽车消费的政策，处于束手无策的境地。这对于我们这样一个轿车刚刚开始进入家庭的国家来说，无疑十分不利。（作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员）作者介绍：赵英，男，１９５２年生于沈阳市。１９８４－１９９１年在中国汽车工业总公司政策研究室任研究员、新闻发言人。在此期间，负责起草了中国汽车工业的重大发展战略、政策、管理体制等方面的文件。１９９１年至今，在中国社会科学院工业经济研究所先后任科研处副处长、工业发展室主任及国家经济发展与经济风险研究中心副主任、研究员。主要从事国家安全战略、工业发展方面的研究，共发表著作、论文、研究报告３５０余万字。主要著作有《中国产业政策实证分析》等。作者：赵英来源：经济参考报