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塔里木大学专业文献综述15届专业文献综述对食品安全问题的法律思考学生姓名沈永娟学号7051211291所属学院生命科学学院专业食品质量与安全班级食安15-2指导教师王伟华日期2014年12月10日塔里木大学教务处制塔里木大学专业文献综述1对食品安全问题的法律思考沈永娟指导老师：王伟华摘要民以食为天。食品是人类赖以生存和发展最基本的物质条件。食品安全不仅关系人民群众的身体健康和生命安全，也直接影响着社会经济的发展。据美国的国家疾病控制中心统计，全美国每年约有7600万人次因被污染的食品而患病，5000多人因此而死亡。我国的食品安全事故也频频发生，江苏、辽宁的“毒豆芽”、上海的染色馒头、双汇集团的“瘦肉精”等等，这一系列的食品安全事件考验着我国的食品安全法律体系。面对这些突出问题，我国相关部门要切实保障我国的食品安全，必须尽快建立和完善我国的食品安全法律保障机制。关键词食品安全；法制建设；完善；安全保障机制LegalthinkingonfoodsafetyissuesShenYongJuanTutor:WangWeihuaAbstract：Thefoodis.Foodisthehumansurvivalanddevelopmentofthemostbasicmaterialconditions.Foodsafetynotonlypeople'slifesafetyandhealth,alsodirectlyaffectsthesocialandeconomicdevelopment.Accordingtothenationalcentersfordiseasecontrol,theUnitedStateseachyearabout76millionpeoplegettingsickbecauseofthecontaminatedfood,morethan5000peopledied.China'sfoodsafetyaccidentsoccurfrequently,thepoisonousbeansproutsofjiangsu,liaoning,Shanghaidyeingsteamedbread,shuanghuigroupclenbuterolandsoon,aseriesoffoodsafetyincidentstestforthefoodsafetylawsystemofourcountry.Inthefaceoftheseproblems,ourcountryrelateddepartmentstoensurethefoodsafetyinourcountry,mustestablishandperfectassoonaspossiblethefoodsafetylawsafeguardmechanismofourcountry.Keywords；Foodsafety;Thelegalsystem;Perfect;Securitymechanism随着经济社会的快速发展，人民生活水平的日益提高和保健意识的增强,食品安全问题已成为各国政府和广大人民群众关注的热点问题。改革开放以来，为保障广大人民群众的身体健康和生命安全，全国人大制定了《产品质量法》《食品卫生法》等近20部与食品安全相关的法律，国务院制定了《农药管理条例》《兽药管理条例》《生猪屠宰管理条例》等近40部相关行政法规，国务院农业、卫生、质检、工商等部门制定了《无公害农产品管理办法》《农业转基因生物安全评价管理办法》《新资源食品卫生管理办法》《转基因食品卫生管理办法》《食品广告管理办法》等近150部相关部颁规章。上述法律、行政法规、部门规章构建了我国食品安全的基本法律框架及其基本法律制度，为全面提高我国的食品安全保障水平发挥了重要作用。但是，我国食品安全的法律制度也绝非完美无缺，根据最近在电视上报到的相关信息我们了解到,我国当前食品安全问题不容乐观,不和谐因素仍然存在,食品安全的法律制度也存在着有待与时俱进的空间[1，2]。1、我国食品安全法制建设存在的突出问题1.1体系不够完整《食品卫生法》规范的是食品的生产（不包括种植业和养殖业）、采集、收购、加工、贮存、运输、陈列、供应、销售等活动。《产品质量法》规范的是食品（经过加工制作用于塔里木大学专业文献综述2销售的）的生产、销售活动。《农业法》则对种植业、畜牧业和渔业等产业以及与其直接相关的产前、产中、产后服务进行了规范。从总体上看，目前我国的食品安全法制尚未涵盖从农田到餐桌的全过程[7]。种植、养殖等环节的食品安全问题尚没有专门的法律予以调整。有的环节存在交叉，如在生产环节有卫生、质检双部门管理，在流通领域有农业、卫生、质检、商务等多部门参与。1.2内容不够全面近年来为国际社会广泛采用的一些重要的制度，如食品企业食品安全责任保障制度、食品安全风险评估制度、食品安全预警制度、食品安全危机处理制度、不安全食品处理制度、食品安全事故处理制度、食品安全事故赔偿制度等重要内容尚未纳入法律的调整范围，食品安全保障制度还存在一些空白[3、4]。缺乏食品安全快速反应机制，没有建立健全应对国际食品贸易的快速反应机制，在国外有害生物和食品进入我国境内对消费者健康和动植物造成威胁时，缺乏一套有效的反应机制。让消费者、生产者、销售者及食品服务组织等参与食品管理活动的力度不够，没有形成全社会共同参与食品安全监管的氛围。1.3要素多有重复目前，在食品生产领域实行的是食品卫生、食品质量的两要素管理，而这两要素均包括结果安全和过程安全。在结果安全方面，《食品卫生法》规定为无毒无害，符合应当有的营养要求等，而《产品质量法》规定为不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，具备产品应当具备的使用性能等。而从食品卫生与食品质量的具体内容或者标准（均包括基本标准、产品标准、方法标准或过程标准、管理标准等）来看，两者的许多内容是重复的[8]。就核心内容来看，卫生管理与质量管理属于重复管理。1.4职责不够清晰目前在食品管理体制上，我国食品安全管理权限分属食品药品、农业、商务、卫生、质检、工商等部门，而且不同部门负责食品链的不同环节，形成了“多头分散、齐抓共管”和“多头有责、无人负责”的局面，职责不清、政出多门、相互矛盾、管理重叠和管理缺位现象突出，严重影响了监督执法的权威性。虽然我国已对食品安全监管体制进行了重大改革，形成了独具特色的综合监督与具体监管相结合的食品安全监管体制。但综合监督部门所履行的综合监督、组织协调和依法组织开展重大食品安全事故查处的职责目前尚没有法律予以规范与保障[15]。1.5法律责任不够适应从打击目前猖獗的食品违法犯罪行为的迫切要求来看，《食品卫生法》《产品质量法》等对食品违法犯罪行为的处罚还缺乏应有的力度，对于违反食品卫生规则而导致食品安全问题的处罚较轻，未能从危害公共安全的立法角度设定食品加工、生产销售等各个环节追究公司法人和责任人的民事和刑事责任；没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力，法律的威慑力还没有充分发挥出来。此外，现行法律对食品安全监管机关以及食品安全服务机构的法律责任没有明确规定[9]。综上所述，鉴于《食品卫生法》等法律法规所调整的范围过于狭窄；《食品卫生法》确定的执法主体职责已与现实情况有所脱节；食品安全法律体系的内容比较单薄，对经济社会和科技发展所导致的食品安全的新情况、新问题大多尚未涉及；食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全；现行食品安全法律体系中尚欠缺对监管机关及其工作人员的监管职责的落实和失职责任的追究机制等等；现行的《食品卫生法》对体系内其他法律法规、规范性文件的指导作用已大大降低[9]。因此完善我国食品安全法律制度已迫在眉睫。2、我国食品安全法制建设存在问题的原因分析我国食品安全法及其实施条例均已颁布施行。从中可以看出，我国的食品安全监管法律塔里木大学专业文献综述3的基础机制是“分段监管为主，品种监管为辅”。国家食品安全委员会负责高层面的协调指导；卫生部负责各部间的协调、食品安全标准制定和发布以及查处重大食品安全事故；农业部负责初级农产品生产环节的食品安全监管；质监部门负责食品生产加工环节的安全监管；工商部门负责食品流通环节的安全监管；食品药品监督局负责食品消费环节的安全监管[3]。不难看出，我国对食品安全的监管法律机制与美国有相似之处，是一种“多龙治水水流失，多头监管管不了”的模式。2.1食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管无章可循《食品安全法》第29条第3款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”但笔者了解到《食品生产加工小作坊管理办法》很多地方没有制定，而《食品安全法》及其实施条例却已实施两年多了[6]。笔者作为致公党大连市委法律服务咨询团成员之一今年有幸参加了大连市食品安全调查活动，发现大连市的食品生产加工小作坊有2100多家，食品流动摊贩919家，它们都没有食品生产许可证，生产行为不规范，且卫生环境较差，工艺设备落后，由此产生的食品安全问题尤为严重，比如“黑心豆腐”、“毒豆芽”、“掺假豆浆”等等。为什么这些问题食品能泛滥，究其原因之一就是人员无法律依据对其监管[11]。2.2危害分析和关键点控制体系尚未在食品生产加工经营企业全面推行众所周知，危害分析和关键控制点技术是生产（加工）安全食品的一种控制手段。它对原料、关键生产工序及影响产品安全的人为因素进行分析，确定加工过程中的关键环节，建立完善监控程序和监控标准，采取规范的纠正措施，从而提供食品从最初生产到最终消费全过程的安全性。危害分析和关键控制点体系（HACCP体系）被认为是控制食品安全和保持风味品质的有效管理体系，已成为全世界公认的食品安全保障体制[12]。我国食品安全法承认HACCP认证体系，但该法条没有强制性，所以推行起来不尽人意。我国食品安全法第三十三条第一款规定：“国家鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范要求，实施危害分析与关键控制点体系，提高食品安全管理水平。”但笔者通过对大连市的食品安全调查发现大连取得食品生产许可证的企业有1323家，但取得危害分析和关键控制点体系（HACCP体系）认证的企业只占约20%，可见食品安全体制的建立健全路之遥远[5]。2.3食品安全监管制度与我国食品安全现状脱节“多头分段”的监管体制本身造成了食品安全执法的混乱。“多头”等于没头，“分段”等于分家。无论是质监部门、卫生部门、工商部门还是农业部门，食品安全监督只是其工作的一部分，而不是重点部分。因此，它们不是主动执法，而是被动等待。所以造成了与天下百姓身心健康最为密切的食品安全执法处于“民不举官不究，没人查没人管，不造成重大后果没人管，不死人没人管，媒体不曝光没人管”的恶劣状态[9]。所以什么“地沟油”、“皮革奶”、“毒豌豆”、“石蜡火锅底料”、“胶海参”、“染色馒头”、“苏丹红鸡蛋”等食品安全事故层出不穷。因此，这种“马后炮”的食品监管方式已到了非改不可的地步。2.4食品检验机制设置不合理食品卫生法第57条规定，食品检验机构按照国家有关认证许可的规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动。同时还规定食品检验机构的资质认定、各种检验规范由国务院卫生行政部门规定。但此次食品安全专题调查活动我们发现大连市仅有六家正规检验（检疫）机构，而且全部是事业单位编制，由于政府投入少、编制有限，导致他们对我市1323家的食品生产加工经营企业的抽检率达不到10%。而且都是出了食品安全事故后才去检验。以大连市农委下设的农产品质量检验检测中心为例，全中心编制30人要负担整个大连地区的农产品质量检验检测工作[13]，根本就检验检测不过来。塔里木大学专业文献综述43、对策建议3.1研究规律，把握食品安全法制发展趋势随着经济全球化和贸易自由化的发展，食品安全问题已引起了全世界的普遍关注。各国政府在审视传统食品安全法律体系和监管体系的基础