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第十章非缴费型社会保障制度社会保障以国家为责任主体，以全体公民为对象，以保障和改善国民生活为根本目标。第一节社会救助一、社会救助的内涵及发展过程社会救助是国家通过收入再分配，对因各种原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予物质上的救助，以保障其最低生活水平的一种社会保障制度。是保障社会安全的“最后一道防线”。是对社会保险保护不了或者保护不好的无收入及低收入的弱势群体之最基本的，也是最后的保障。1、社会救助与社会救济（1）共同点：A、社会救助与社会救济都具有扶贫济困和稳定社会的功能。B、两者都是对弱者的接济和帮助，并且绝大多数是由政府、教会慈善组织机构以及其他组织所进行的物质性救助活动。（2）区别：A、从社会保障体系的角度来看，社会救助是现代社会保障制度体系中重要的有机组成部分；社会救济古已有之，它不属于现代社会保障制度体系的范畴，但又是社会保障的有益补充。B、从主体上看，社会救助者是政府，具有单一性；社会救济者有政府、社会、宗教慈善组织（为主）、第三部门等，具有多元性。C、从客体上看，社会救助的对象是全体公民中的弱势群体，具有普遍性；社会救济的对象是绝对贫困者中的部分人，具有选择性。D、从形式上看，社会救助具有制度化、规范化的特征；社会救济具有多样化、灵活化的特征。E、从目的上看，社会救助是一种重新分配国民收入的手段，以满足受助者最低生活需要的资金或实物，帮助受助者渡过生活上的难关；社会救济是一种临时性的、补救性的济贫，不是国民收入的再分配，是“国民收入的第三次分配”[1]。2、社会救助的界定及发展过程（1）社会救助的内涵社会救助是以政府为主体，在公民由于各种原因而不能维持基本生活的时候给予物质援助，增强弱势者适应社会的生存能力。社会救助是社会安全的“最后一道防线”，是现代社会保障制度体系中的重要组成部分。（2）社会救助的发展过程A、社会救助由社会救济发展而来。社会救助的前期历史就是世界各国都具有的悠久的社会救济历史，以英国为例，从1531年直到两部《济贫法》颁布，标志开始了政府参与社会救助活动及其组织工作（教会在其中也发挥了组织作用）。B、19C20Y自德国开始，西方各国开始建立涵盖广泛的社会保障制度，19C80Y德国社会保障制度的建立，标志早期的社会救助向现代社会救助转变，社会救助成为现代社会保障的重要组成部分。社会救助开始法制化、科学化，并更有组织性。C、在我国，社会救助已完成了从临时性的救济式到制度化的补助式的转变，以城乡最低生活保障制度为主要形式的社会救助已成为我国社会保障制度中非缴费型的重要形式。二、社会救助的特征1、社会救助对象的选择性虽然社会救助是每个公民的基本权利，但由于社会保险、社会福利等制度的存在，以及不同人的工作生活现状不同，并非所有公民均需要社会救助，因此其对象具有选择性。2、社会救助的相对无条件和有条件性（1）从济贫或社会救济发展为社会救助，不是简单的概念变化，而是一种观念上和本质上的飞跃。社会救助是社会成员的一种权利，而不是“施舍”或“恩赐”。（2）社会救助的相对无条件是指公民有接受救助的权利且无需事先缴纳任何“保费”。（3）社会救助的有条件性是指在具体的社会救助过程中，申请社会救助的公民实际生活水平必须低于当地基本生活或救助标准，还需对申请人的家庭情况进行公示，听取群众意见等。3、社会救助的低层次性（1）社会保险是基本层面，社会福利是最高层面，社会优抚是特殊层面，社会救助是最低层面，相对其他三个社会保障子系统而言具有明显低层次性。（这与其救助的水平是无关的）（2）社会救助以维持最基本物质生活为原则。一方面，它强调社会公平和公正。它与社会保险等不同，只要符合社会救助条件即可得到救助，无附加条件。另一方面，又要兼顾效率，救助水平不能太高（防止受助者惰性，防止其他人劳动积极性）。因此是低层次的，是国家和社会对公民的最起码的保障。4、社会救助的短期性与临时性从社会保障体系上来说，社会救助是制度化、规范化、长期性的；但从救助对象来说，社会救助是短期的、临时性的。（是动态的，如最低生活保障制度“应保尽保，应出尽出”的原则）三、社会救助的内容和原则1、社会救助的内容（1）最低生活保障制度A、定义：最低生活保障制度是指对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准（即最低生活保障线、贫困线）的人口，由国家给予一定的现金资助，以保证其家庭成员基本生活所需的社会救助制度。是一种生活费用救助金制度。B、确立最低生活保障线（以下简称低保线）的方法及其优缺点：（a）生活需求法（ShoppingBasketMethod，“市场菜篮法”、市场价格测算法）：根据当地的市场价格，计算维持最低生活所需的物品和服务的金额总量，作为确定低保线的方法。（详见第七章）（b）生活形态法（LifeStyleMethod）：从家庭的“生活形态”角度出发，整合大多数人的观点来确定属于贫困的生活形态所具备的特征，并将调查符合这些特征的个人和家庭的收入界限作为低保线（贫困线）的方法。（c）恩格尔系数法（Engle’sRatioMethod，“食费对比法”）：食品消费的支出占家庭或个人消费总支出的比重称为恩格尔系数，在恩格尔系数基础上，用每月人均最低食品消费支出除以恩格尔系数的值作为低保线的测算值。（详见第七章）（d）国际贫困标准法（InternationalPovertyLineStandard）：以一个国家或地区社会收入的中位收入或平均收入的50－60%作为该国或地区的低保线（详见第七章）（e）扩张线性支出法（ExtendLinearExpenditureMethod，ELEM）利用扩张线性支出系统（ELES）计算低保线。（详见第七章）四种方法的优缺点：优点缺点生活需求法简单易行，区域性强，便于基层群众各抒己见“客观性”受到质疑（对“必需”物品的判定易受主观影响）生活形态法沟通主客观双方，获得社会各方对于贫困的一致意见，有效比较人们的生活状况。“客观性”受到质疑，生活形态往往滞后于生活水平的提高。方法抽象，操作复杂，专业性强。恩格尔系数法简单易行，便于同国际水平比较“客观性”受到质疑国际贫困标准法动态标准，便于同国际水平比较操作复杂，50－60%“科学性”受到质疑C、无论采取何种方法，均必须贯穿一个原则：必须根据当地经济社会发展水平与社会生活水平来确定。D、实施低生活保障的资金由国家和地方政府的财政拨款，纳入最低生活保障专款专用，不得挪用，实行动态管理。E、“应保尽保，应出尽出”：在居民收入低于低保线时，就会进入低保；而在其收入超出低保线时，则必须走出低保。（2）扶贫救助A、定义：扶贫救助指国家和政府有计划地通过资金技术输入等方式，帮助贫困地区人口发展生产、脱离贫困的一项新兴社会救助活动。B、按功能分类：救济式扶贫、开发式扶贫（a）救济式扶贫：从生活上为贫困地区的贫困人口提供钱物，以帮助其维持基本生活。（b）开发式扶贫：帮助贫困地区开发当地经济，发展文化教育，使贫困人口从根本上脱贫。C、按扶贫资金分类：资金扶贫、物资扶贫、科技扶贫（详见本书P286）D、按扶贫领域分类：经济扶贫、医疗扶贫、文化扶贫等（详见本书P286）（3）灾害救助制度A、定义：灾害救助制度是国家和社会对突发紧急或重大灾难的人口和家庭提供资金和其他形式的资助，帮助受灾人口摆脱困境、渡过难关的一种临时性措施。B、分类：自然灾害救助、社会灾害救助（因社会和个人原因引起的，如交通事故、化学物品爆炸、火灾、毒气泄漏等）、重大灾难救助（非自然因素和疾病造成的，如SARS）（4）法律援助制度（法律救助制度）A、定义：国家以制度化、法制化的形式，在司法制度运行的各个环节与层次上，对贫困及其他原因导致的难以通过一般意义上的法律手段保障自身基本权利的社会弱势者，通过减免收费，提供法律帮助手段，实现其司法权益的司法救助制度。B、分类：刑事法律援助、民事法律援助C、主客体：义务主体是国家，权利主体是公民，客体是自然人而非法人。2、社会救助的原则（详见本书P288）（1）满足最低基本生活的原则（2）全体公民普遍适用原则（只要满足情况，不需附带其他条件）（3）积极救助的原则（非恩赐、施舍。一方面救助其生活，另一方面，救助其自尊与自信，实现“助者自助”）（4）以政府为主，社会为辅的原则（政府责任不可推卸，第三部门等广泛参与）（5）社会救助标准与当地经济社会发展水平相适应的原则。一方面，社会救助的标准受制于当地的经济社会发展水平，不能靠社会救助“致富”；另一方面，社会救助要随着当地的经济社会发展水平不断变化，“水涨船高”。第二节社会福利一、福利与社会福利1、福利的含义（1）福利是一种客观的、相对的现状。是在某一时期或某一地域，某些或某种物质性和精神性的供给，给福利接收者（客体）起到“好”、“幸福”、“健康”或“快乐”的作用。它是是客观的、相对的。（客观的是从客观实在角度讲的，相对的是从历史发展角度讲的）（2）福利是一种主管的的感受。对于不同的人或群体，相同的物质性和精神性的提供，其主观感受是不一样的。（如皮古的1英镑对穷人与富人的效用）（3）福利的客观现状是个体和群体取得幸福和快乐的重要物质基础；而福利的主管感受则在很大程度上决定着对“福利”供给的评价与认可。二者缺一不可，有机的联系在一起。2、社会福利——社会化或社会性的福利（1）总结巴克尔（Barker）、帕弗瑞（Pumphrey）、怀科特（Whitaker）对社会福利的解释：A、第一，社会福利是社会化或社会性的福利，是整个社会的满意状况或程度，而非个体的。B、第二，社会福利是包括社会福利计划、社会福利津贴、社会服务、困难解决方案、精神支持等在内的一个体系。C、第三，社会福利是社会发展中一项不可少的社会制度和社会政策。D、第四，社会福利是社会运行中的必需，是社会个体与群体提高生活质量的永恒追求。（2）本书的定义：社会福利是以政府及社会为主题，以全体社会公民与社区居民为对象，以制度化与专业化为基本保证，以保障性与服务性为主要特征，以社会支持网络为主要构架，以物质资助和精神支持为主要内容，以解决社会问题为目的，旨在不断完善和提升公民和居民的物质与精神需求，提高社会生活质量的社会政策和社会制度。（3）社会福利的地位和意义A、福利由家庭性和家族性发展到社会化和制度化的福利社会和福利国家，体现了人类社会从初级向高级发展的客观要求和必然结构。B、社会福利状况不仅反映了个体生活水准和幸福指数，还折射出一国或地区的社会发展水平。社会福利的实施体现社会的公平和公正。二、社会福利的分类1、从社会福利的范围和内容角度的分类（1）狭义的社会福利：指为满足社会最不能自助的弱势群体，提供的最基本生存需要的资源和服务。例如，对弱势群体的救助和照顾等。这种定义在国内较为普遍，社会福利是社会保障的一个子系统。（2）广义的社会福利：指一切有助于公民生活质量和社群福祉改善的活动、服务和资源。例如，既可是物质，也可以是精神；还可以包括一些列的“福利产品”（如社会服务、医疗保健、住房福利等）。这种定义在英美等发达国家较为普遍。从社会福利和社会发展的关系以及社会福利的目的来看，广义的社会福利定义和理解是较为恰当的。在这种情况下，社会福利被看成是维护社会正常运转的不可或缺的社会安全网，是基本满足社会成员不断提高的物质生活和精神生活需求的必要手段。2、从社会福利实施目的角度的分类社会福利的实施不仅受制于经济社会发展的水平，而且受制于意识形态偏好和社会政策价值取向。美国学者威伦斯基（Wilensky）和李宾士（Lebeaux）提出下列分类：（1）剩余性社会福利：是指为社会无法自助者提供的暂时性和补偿性的社会救助。剩余性社会福利是家庭能力缺失、市场作用减弱的情况下，由政府和社会介入提供福利援助，是社会失常后必要的补充与服务。剩余性社会福利往往与慈善和施舍相联系，具有羞辱性。（2）制度性社会福利：是指政府为所有公民（非少数特殊需要的公民）所提供的福利。制度性社会福利是一种普遍性、常态性的提升全体公民福祉和社会发展的社会制度安排，而非临时性、补救性的措施。（不是“疾病乱投医”）3、从福利实施手段