2010年第3期武汉公安干部学院学报2010No

2010年第3期武汉公安干部学院学报2010No．3流动人I：I服务与管理中存在的问题及对策郭奕晶(山东警察学院，山东济南250014)【摘要]随着经济的快速发展和社会环境的迅速变化，流动人1：7的数量与日俱增，管理要求也在逐渐提高，流动人1：2服务与管理工作中暴露出诸多问题。产生问题的主要原因是法律法规缺失滞后、管理主体缺乏协调、管理理念有待更新、管理机制缺乏创新等等。要想解决这些问题，必须积极探索新时期流动人口服务和管理的全新理念和工作机制，实现流动人口管理的法制化、人本化、有效化、服务化、社会化。[关键词]流动人口；服务；管理[中图分类号]D631[文献标识码]B[文章编号】1672—9390(2010)03—0014—04截至2009年，我国流动人口已达2．1l亿，人口的流向逐渐突破小城镇而大量涌入大城市。如果说人口的流动可以使城市系统充满生机和活力，那么合理的人口管理制度便是城市实现人才兴市的关键所在。深刻认识和剖析当今流动人口管理存在的问题和原因，积极探索新时期流动人口管理和服务的全新理念和工作机制，对于有效维护社会治安的持续稳定，保持我国经济社会和谐发展具有重要意义。一、当前流动人口服务与管理中存在的问题(一)流动人口信息掌握不准，违法犯罪现象严重流动人口来自不同地区，组织观念差，生活松散，不易开展集中教育，又常因流动性强、主动登记意识薄弱而游离于管理之外，公安机关往往无法准确、及时地掌握其信息。另一方面，流动人口面临社会歧视、贫富悬殊、工资拖欠、维权困难的境遇，加之受教育程度低、法制观念淡薄、自我保护能力低下，导致其违法犯罪率一直高居不下。有统计显示，北京市70％的犯罪是外来人口，违法犯罪被侵害人中有70％是外地人口。流动人口违法领域相当广泛，总括而言有以下几14方面：一是违反市政管理法规，如非法搭建、妨碍卫生、破坏环境等；二是违反国家工商、税务等方面管理法规，非法经营，偷税漏税，制假贩劣等；三是违反治安管理法规，打架斗殴、滋事骚扰，聚众赌博、卖淫嫖娼等。流动人口犯罪的类型主要是财产侵害案件和人身侵害案件，其它案件中，性、黄、私、毒罪案逐渐上升。另外，有迹象表明，在流动人口犯罪类型分布中，卖淫、拐卖人口、制“黄”贩“黄”、走私贩卖毒品等方面的犯罪类型的比例，正以较快速度日渐上升。近几年来流动人口犯罪呈现暴力化、地域化、复杂化的态势。(二)租赁房屋管理失控，存在大量治安隐患流动人口的居住处所以单位内部和租赁房屋为主，其他还有工地现场、居民家中和旅馆，住在单位内部和工地现场的可以实行“谁用工谁主管”，住在旅馆和居民家中的也比较好管，而租住房屋的人员分布广、数量大，构成复杂，容易出现治安问题。很多出租房屋设备简陋，安全隐患严重。另外，租房者身份复杂、来历不明，房主对租房人不了解，只顾房价不讲安全，更不查验租房者真实有效的身份证件，闲杂人员出出进进，为各种违法犯罪分子提供了藏身之地。(三)暂住证管理滞后，起不到应有作用暂住证制度已经实施多年。但是，暂住证的办理程序虽然得到简化，暂住证的办理主动性依然不高。流动人口受居住和从业条件的限制，且经常变化，加之施工单位人员进出频繁，人头难以掌握准确，因登记困难带来办证困难，造成管理上存在失控现象。流动人口办理暂住证后，早出晚归见不到人，加之出租房屋户人户分离，协管员排查时见不到人，登记核对、催办暂住证难。此外，流动人口办暂住证还出现急用急办、不用不办、不急缓办、办证拖拉等问题。传统暂住证的信息承载量少，满足不了社会管理的需求，起不到应有作用。(四)流动人口的合法权益得不到保障，难以融入当地社会流动人口工作、生活环境普遍较差，大多数居住在出租房内，条件简陋，靠打工的微薄收入维持温饱，没有教育、卫生和医疗保障设施，更谈不上物质文化享受，身心健康状况很不理想。由于没有城市户口和相应的社会保障，很少有稳定的归属心理及现实感受，他们在购房、子女教育和卫生保障等方面总是游离于城市居民之外。部分农民工的思想观念、文明素质、言行习惯等也与城市的发展显得格格不入，导致不少城市居民对他们存在防备心理，一些地方流动人口与城市社区居民互不容纳、相互抵触，这种状态与人口城市化相距甚远。(五)综合治理未落到实处，管理队伍素质不高对流动人口的管理没有真正落实综合治理的措施。劳动、计生、城建、工商、卫生、民政等部门都在参与流动人口管理工作。但各部门之间工作合力尚未形成，管理成员单位职责不清，部门之间缺乏细化的工作制度和必要的监督考核机制，公安派出所唱“独角戏”的现象尚未改变。流动人口管理队伍整体素质不高。尤其是流动人口协管员文化程度较低，对管理的法律、法规和要求掌握不全面、不透彻，对如何做好管理工作不理解、不明确，虽然投入了大量的精力，但仍达不到底数清、情况明的工作目标。流动人口的流动性决定了流动人口管理工作的复杂性，这一特性使承担主要管理工作的专管员、协管员存在畏难情绪，导致日常工作流于形式。个别管理人员缺乏法制观念，没有做到依法管理，工作方法简单粗暴，在管理中耍特权、摆威风，有的甚至自身已经违法而茫然不知，二、流动人口服务和管理中存在问题的内在原因(一)法律法规缺失滞后一是法规的规范性与系统性不强，流动人口管理规章政出多门，规章条例之间缺乏协调和连续性，因此不可避免地出现了法规、规章之间的矛盾和不一致的现象，系统的、统一的权威性法规亟待建立；二是法规的针对性不强。一些现有的法律、政策体系对流动人口管理和服务的要求无法突出管理重点，不利于依法行政；三是部门间的法律法规约束性不强，目前全国还尚未形成对公安、计生、劳动、工商等职能部门产生共同法律约束的流动人口政策法规。(二)管理主体缺乏协调目前，全国范围内的高效专职、统一、权威、多层次的具有合力的流动人口综合管理机构还未形成，全国大部分地区的流动人口仍然是由公安、劳动、计生、工商等多个部门共同管理，管理机构重叠、机构成员不对机构承担实际责任，政府有效资源浪费严重，管理中的盲点广泛存在。在现实管理中，公安机关长期处于“孤军作战”和“单打一”的境地，还没有真正形成全社会共同参与、综合管理的运行机制。(三)管理理念有待更新我国长期存在的城乡分割的二元体制逐渐造就了城市人对农村人存有偏见的心理定势。同是中国公民，但因为户籍的不同而有了本地人与外地人的区别和高低贵贱之分。现行的管理体制以城市政府利益、城市本地居民为出发点，过多地强调流动人口给城市生活造成的消极影响，却理所当然地享受着流动人口给城市社会带来的积极效应，在管理中服务意识淡薄，主要依赖强制性治安管理手段来实现政府管理职能。部分管理人员更是高高在上，对流动人口管理缺乏应有的同情心和责任心，随意侵犯流动人口权益，态度冷横硬推，这些都是与转变政府职能建设服务型政府的努力背道而驰的，也妨碍了社会公正，对城市和谐发展产生潜在的负面影响。(四)管理机制缺乏创新当前，我国流动人口的管理是以公安机关为主，计生、民政、教育、房管等部门共同参与的管理模式。主要问题表现在：一是重“被动防范式”管理，轻“主动服务型”管理。目前的外来流动人口管理模式是一种单向被动的防范式管理。这种管理模式往往会造成管理成本高、管理实效性低、管理缺乏良性循环和流动人口响应度低等问题。二是基层管理组织存在重静态管理，轻动态管理的现象。大部分流动人口工作部门只强调流动人口的登记、发证等静态管理，而忽视了登记发证后的动态跟踪管理，导致流动人口信息掌握失控。三是重突击性管理，轻长效管理。由于外来流动人口数量多、管理面大，管理对象存在着其来源地、生活背景和素质上的差异，而现行管理方式和手段所体现的特征具有较鲜明的突击性和应时性，难以获取好的管理效果。三、流动人口服务与管理对策探讨(一)坚持法制化管理要想规范流动人口管理工作，当务之急是积极创造条件制定全国统一的《流动人I：1管理法》，法律是维护社会秩序的有力武器，也是保障公民权利实现的最后一道防线。目前，流动人口管理法规繁杂，且不同效力等级的法规在处罚种类、幅度上有矛盾之处，不便执行。为了使流动人口的管理人员有法可依，增强执法信心和决心；为缩小与常住人IZl之间的地位差异，实现“人人平等”的宪法原则，应当由全国人大或常委会制定一部统一的流动人口管理法》，完善流动人口管理法律，提高立法层次，规范管理行为。政府在制定流动人口管理的法律法规时，要顺应我国社会主义市场经济建设发展的要求，加快制度改革和创新。(二)注重人本化管理以人为本就是尊重人性，一切从人的需要出发，促进人的全面发展，这应是人口管理的核心。政府应该在人口管理和制度的制定与执行中牢固树立“以人为本”的思想，公平地对待所有国民，不能因为身份不同而区别对待，应将公平和正义作为社会的基本核心价值，对流动人口应当更加注重贯彻平等思想，确立和保障其各种权利，摒弃简单粗暴的“管理”，加大细致周到的“服务”。在城市各项管理中体现服务的本意，珍惜和尊重人的基本权利、革除歧视流动人口的意识、弱化事实上存在的城乡人口利益的差异和人身等级制度的缺陷。通过建立和完善有关制度，保证流动人口在劳动就业、社会保障、医疗卫生、文化教育等公共物品供给上的合法权益。人本化管理的一个重要表现是居住证的出现。各地对流动人口中的暂住人口管理大多使用暂住证制度，但一直以来，暂住证因其名称、功能、管理等方面不科学、不完善、不能保护暂住人口的合法权益而受到很多非议，有些地方已经废除了暂住证，还有的地方居住证取代。例如上海、深圳等地实行的居住证制度就是对暂住证管理模式的一大超越。持有居住证者可按照有关规定参加综合保险和其他社会保险，享受相关待遇；为子女申请在本市接受义务教育；参加职业技能培训；在社会、政治、经济权利各方面享有市民待遇；符合一定条件还可以由暂住人IZl转化为常住人口。2009年2月23日，被称为“上海第四次户籍制度改革”的上海户籍新政出台，公布了持有《上海市居住证》人员申办本市常住户口试行办法的具体内容。尽管初期申领者不能马上享受全部城市居民待遇或者转为常住户口，但已逐步开始融入城市体系。他可以逐步享受当地待遇，从而有效解决城乡户口割据的问题。许多流动人口没有主动登记的愿望和客观条件，建此制度后，“由于居住证和各种城市居民待遇挂钩，非户籍人口为尽快融入当地，享受当地待遇，就会主动登记，使非户籍人口管理变得有序，从而可有效解决人户分离的问题。”就目前户籍制度改革的进程来看，短时期内人们无法实现完全的迁徙自由，特别是大城市。因此，居住证有存在并且推广的必要，而且从各地的具体经验和效果来看，用居住证取代暂住证是大势所趋。其原因在于：第一，居住证制度不仅给进入城市的农村人口以及异地户口持有者一个公平、合法地成为城市居民的机会，还有助于消除外来人口的被歧视感，体现了社会的公平与进步。第二，体现了人性化的管理方式。暂住证强调的是“外来”概念、户籍概念，没有优惠待遇，在一定程度上存在人格歧视，办证属于强制性；居住证强化了“居民”意识，淡化了户籍概念，居住证持有者将享受诸多市民待遇，而且居住证的办理以自愿为主。因此，居住证制度的推出，不仅可以让外来人员安心创业立足，而且有助于增强他们的归属感。这种变化，体现了人口管理制度由强硬向人性化管理方式的转变。第三，相比于只记录基本信息的暂住证，居住证承载的信息量可以更大。卡面上有姓名、性别等可视信息，在卡内芯片上也有包括从业状况、社会保险、婚姻状况、计划生育、诚信和违法行为记录等机读信息。二者的区别就如同一代与二代身份证的区别，这样完整的个人信息，显然有助于提高城市的管理水平。(三)实施有效化管理首先，各级政府要整合部门流动人口管理资源，建立起统一、权威、全方位、覆盖广的流动人口综合管理组织机构。在建立有效管理机构的基础上，逐步建立以流动人口现居住地为主与流出地管理相结合的管理和服务制度，使流动人口基本享有与流入地同等的公共服务、发展机会和公正待遇；同时要建立和健全基层流动人口综合管理重心下移的长效工作机制，解决好基层流动人口管理和服务的机构、人员、经费等方面问题，将流动人口管理真正纳入社区基层政权组织体系中。其次，要探索科学的管理模式。根据本辖