(2013-1631)民间资本投资环保项目创新模式分析

民间资本投资环保项目创新模式分析徐顺青1逯元堂陈鹏朱建华高军（环境保护部环境规划院，北京10012）摘要吸引民间资本投资环保项目，建立多元化的环保投融资渠道，不仅可以扩大环保产业的资金来源减轻政府负担，而且还有助于提高环境保护项目投资管理效率、分散环境保护项目风险。本文在分析民间资本投资环保项目现状的基础上，重点研究了民间资本参与环保项目的创新模式，并列举了民间资本参与环保项目存在的问题，针对问题，提出了相关发展建议与对策。关键词民间资本；环保项目；投资；创新模式；特许经营中图分类号：F062.9民间资本包括集体、个体、股份制、联营、私营和其他经济类型的资本[1]。改革开放后，民间资本逐渐聚积，已成为促进中国经济发展的主要动力[2]。和民间资本的大规模发展相比，我国在环境保护方面的投入存在着巨大的资金缺口，与发达国家的投入水平相比仍有很大差距[3-4]。本文围绕民间资本投资环保项目这一问题，展开了全面的研究。首先，回顾了我国民间资本参与环保项目的现状；其次，分析了民间资本参与环保项目的创新模式；最后，列举民间资本参与环保项目存在的问题，并针对问题，提出对策建议。1民间资本参与环保项目现状2002年以来，相关部门出台了一系列鼓励民间资本进入市政公用行业的政策：2002年12月，原建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，拉开了以推广特许经营制度为核心的市政公用事业市场化改革序幕[5]；2005年2月，国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，支持非公有资本积极参与污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营；2010年5月，国务院又颁发了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，专门就拓宽民间资本投资领域、民间资本参与国家经济发展的多种形式和项目进行了细化[6]。随着民间资本进入供水、供气、供热、污水、垃圾处理等领域，打破了固有的垄断局面，提高了环保产业的生产效率和服务水平。2民间资本参与环保项目创新模式民间资本参与环保项目的途径主要有两个：一是完全按照市场化运营方式，竞争环保设施运营；二是投资环保基础设施建设。一般情况下，民间资本可以通过以下方式参与环保项目。2.1特许经营模式（1）BOT模式BOT投融资方式包括建设、经营、移交三个过程：Build-Operate-Transfer，具体是指：政府与投资者签订特许经营合同，受到许可后，企业可以投资建设和经营特定的公用基础设施，并通过向项目受益方收取一定的费用或出售产品取得收益；特许权期限结束后，该基础设施将无偿移交给政府[7]。典型的BOT项目运行机制如图1：收稿日期：2013-6-5作者简介：徐顺青，硕士，环境保护部环境规划院助理研究员，主要研究方向为环境公共财政与投融资基金项目：POPS履约社会融资渠道研究子项目（编号：C/V/S/13/099）图1BOT项目运行机制（2）TOT模式TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式的涵义是私营企业与政府部门签订特许权协议，政府部门把已经投产运行的基础设施项目移交给私营机构经营，私营机构凭借项目在未来若干年内的现金流量，一次性支付资金，约定期满时，投资者将所有权及经营权无偿移交给公营机构的投资方式[8]。TOT模式的运行机制如图2：图2TOT项目运行机制（3）PFI模式PFI（PrivateFinanceInitiative民间主动融资）是一种新型的基础设施投资、建设和运营管理模式，其含义是政府赋予私人部门组成的特别目的公司SPC(SpecialPurposeCorporation)以公共项目的特许开发权，由SPC承担部分政府公共物品的生产或提供公共服务，政府购买SPC提供的产品或服务，或给予SPC以收费特许权，或政府与SPC以合伙方式共同营运等方式，来实现公共物品产出中的资源配置最优化，效率和产出的最大化。图3PFI项目运作机制2.2环保产业投资基金发展和建立环保产业投资基金能实现金融资本和产业资本的有机融合，促进环保产业的政府主管部门承建人BOT项目承包公司股东经营人贷款人建设协议BOT项目协议经营协议股东协议贷款协议政府投资者确定目标项目包装招标投标获取特许权项目运营获取收益移交基础设施社会资本SPC（特别目的公司）居民公共项目政府注服务流资金流升级和产业结构的调整。自2010年以来，先后有6只环保领域产业投资基金产生，资金规模达到158亿元。同时，已有一些地方建立了政府环境保护基金、污染源治理专项基金、环境保护基金会和非政府组织、环境保护团体等多种形式的环境保护基金和资金渠道。表1近年成立的主要环保产业基金成立日期基金名称规模主要内容2010.2广东绿色产业投资基金50亿由政府5000万元引导基金和49.5亿元社会资金组成。基金投向主要是节能减排项目2010.7建银城投环保基金18亿建银国际联合上海城投共同设立，专注于环保项目投资2011.7中能绿色基金20亿专注节能减排、污染治理、环境保护等环保行业的股权投资基金2011.11绿色环保产业基金募集10亿晨鸣纸业投资3亿元，经营范围包括但不限于新能源、新材料、节能、绿色地产、绿色金融、污染防治等盈利子行业2011.12中日节能环保投资基金10亿基金主要为节能环保相关企业提供资本性资金供给支持2012.2宜兴中科环保产业基金50亿宜兴环保科技工业园与深圳市中科招商创业投资管理有限公司签订基金合作协议，总规模为50亿元2.3合约模式公私合约模式主要是指由政府投资建设城市环境基础设施，设施运营通过服务合约、管理合约或租赁合约形式允许民营企业准入设施的运营。服务合约(ServiceContract)是将设施运营中的某一部分承包给私人企业的方式。该模式要求政府部门为基础设施提供基本的建设，并负责扩大生产和技术改造所需投资。私人企业按照政府部门确定的服务标准负责部分设施的运营，并按合约规定收取费用。管理合约(Managementcontract)是将整个设施运营的所有管理责任委托给私人企业的方式。该模式要求政府按照合同向企业支付管理费用，同时企业也必须承担一定的商业风险。租赁合约（Leasing）是指私人企业通过向政府或其授权机构支付一定费用而获取某一城市基础设施排他性的经营权。该模式要求政府负责基础设施投资和建设及固定设备的更新和修理费用，私人企业向政府支付一定的租赁费用并负责运营资金和日常维护费用。2.4ABS模式ABS（AssetSecuritization）资产证券化融资，是把缺乏流动性但预期未来会有稳定现金流回报的资产集中起来，对这些资产进行结构重组，将其转变成可在金融市场上流通和出售的证券，从而加大资产的流动性，借此吸引民间资本的加入。在ABS中，项目资产的所有权根据双方签订的买卖合同由原始权益人转至特设机构SPV，SPV通过证券承销商销售资产支持证券，取得发行收入后，再按资产买卖合同规定的价格把发行收入的大部分作为出售资产的交换支付给原始权益人。图4资产证券化交易结构图原始权益人/发起人金融资产组合服务人特设机构（SPV）投资银行投资者受托者支付购买价格资产出售全部收入债券本息承销发行价发行收入发行ABS剩余资金债券本息所有权2.5绿色信托“绿色信托”是在环保产业投资基础上的信托产品，该信托将投资者的资金汇集成一定规模的信托资产，由专门的投资管理机构加以管理，获得收益由投资者按出资比例分享，风险共担。绿色信托主要投资于低能耗低污染为基础的绿色经济型企业。3民间资本参与环保项目存在的问题3.1民间资本可支持的环境保护投资领域尚未明确目前我国政府相关部门还没有清晰地制定环境保护投资领域的准入制度与相关的融资体系，关于哪些环保领域民间资本可以介入投资，哪些领域民间资本不能介入，哪些领域政府应该给予适当的补贴等方面的法律法规，几乎还是空白。这些都直接影响了民间资本投资环保产业的发展，阻碍了环境保护工作的开展。3.2环保投融资原则、事权及其投资方式界定不明确在计划经济体制下，企业是国家和政府的附属物，因此，相应的环境保护责任及其投资，从本质上说都是由国家和政府承担的。现行的环境保护资金渠道是在计划经济体制下提出的，没有明确政府、企业和个人之间的环境事权分配，各投融资主体投融资原则主要是社会公共物品效益最大化原则，没能很好地调动各行为主体参与环境保护投融资的积极性。投资方式也主要侧重于由政府从多方位筹集资金无偿投资于环境保护产业的直接投资方式，吸收民间资本进行间接性投资的方式还较少。3.3尚未建立科学的环保服务价格形成机制目前，我国环保服务价格是简单地按成本加收益形成的，只对成本的合法性做出判断，没有对成本的合理性进行严格界定，导致其价格形成机制扭曲，价格既不反映价值，也不反映成本变动和供求关系。服务价格形成机制的不科学导致价格不能合理进行调整，提供环保服务的企业则长期处于保本经营甚至亏损状态，这必然导致民间资本缺乏投资环保项目的动力。4完善民间资本投资环保项目的建议4.1强化政府政策导向作用，正确引导民间资本政府应建立一个稳定的政策环境，确保民间投资者在环境保护投资中取得合理的经济回报。一方面，政府应该严格依法执法，促使污染企业或违反法规标准的企业提供足够的环保投入；另一方面，政府制定一些环境服务的税收和价格优惠政策，使境内外民间资本有投资环保领域的动力。为吸引民间资本加大对环保项目的投入，政府可适当实行投资收益补偿制度：对于某些投资预期报酬率低于平均收益率的环保基础设施项目，可采取诸如价格补偿、资源补偿、经营补偿等措施保障投资收益水平。4.2完善环境服务收费价格形成机制价格改革是我国环境基础设施市场化改革的关键所在，有着至关重要的作用，应按照“投资者受益、使用者负担、污染者付费”的原则，进一步强化政府价格补贴责任，健全环境服务收费的价格形成机制。一是完善环境产品服务的定价机制，应当依据社会平均成本、经营者合理受益、社会承受能力，以及其他相关因素确定服务价格。二是建立环境服务收费价格的定期调整制度，使环境服务价格能够及时准确地反映其经营成本的变动趋势，确保环境基础设施正常运行。三是建立环境服务价格补贴补助机制，，保障投资运营者财务可持续性。4.3完善保障投资者利益的法律法规体系在发达国家，环保设施一直以其投资回报稳定、风险小而受到资金雄厚的投资者青睐，但在我国缺少实际运作的经验，更缺乏相关法律法规体系进行规范。由于投资金额巨大、回收周期长等特点，投资者对风险的考虑是放在首位的。如果经营过程缺乏强有力的法律法规约束，使投资者感到风险难测并担心权益得不到充分保障，是导致投资者裹足不前的重要原因。因此，在我国目前逐步放开非国有经济进入公用行业的特殊时期，建立完善的法律法规体系来保障投资者的利益至关重要。参考文献（References）[1]凌丹，袁开洪，邹江东.论环保产业发展中民间资本的筹集[J].科技进步与对策，2002，（2）：16-17.[2]章继刚.2011年中国民间投资报告[J].中国外资，2012，（1）：17-25.[3]苏明.我国环境保护的公共财政政策分析[J].内蒙古财经学院学报，2010，（1）：5-15.[4]吴舜泽，陈斌，逯元堂等.中国环境保护投资失真问题分析与建议[J].中国人口资源与环境，2007，17（3）：112-117.[5]冷淑莲，冷崇总.关于市政公用事业价格改革的思考[J].价格月刊，2010，（8）：23-31.[6]许鹏博.新政激发民间资本活力[J].资本市场，2010，（06）20-2.[7]曾献印，王丽萍.论BOT投融资模式在城市环保项目建设中的应用[J].焦作大学学报，2006，（01）：2-4.[8]张莹，杜建国.环保融资的现状分析及TOT模式探讨[J].现代管理科学，2006，（8）：101-102.TheinnovationmodeofprivatecapitalinvestinginenvironmentalprotectionindustryXUShun-qingLUYuan-tangCHENPengZHUJian-huaGAOJun(Chi