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1特别说明：使用A4规格的纸张，边距规定如下：左边距2.75cm，右边距及上下边距2.5cm，页眉页脚1.5cm，每页设定为30～33行，页号打在页下方中间中国公私合作的政策性农业保险制度模式：运行绩效及政策建议肖卫东[摘要]在政府推动和市场选择的影响下，中国农业保险初步确立了公私合作的政策性农业保险制度模式。这种制度模式使得政府与保险公司在资源互补、分工协作基础上形成了有效制衡的合作机制和长期互补性的合作伙伴关系，促进了政策性农业保险的长足发展，运行绩效显著。但是，仍存在农业保险深度和保费补贴水平不高、农业大灾风险分散机制缺失等问题。因此，要以贯彻落实《农业保险条例》为契机，充分发挥和增强政府的农业保险市场增进功能，突出政策导向作用，加快健全政策性农业保险制度。[关键词]公私合作；政策性农业保险；运行绩效；政策建议SystemModelofPolicy-orientedAgriculturalInsurancewiththeCharacteristicsofPublic-privatePartnershipsinChina:OperatingPerformanceandPolicySuggestionsXIAOWei-dong[Abstract]Undertheinfluenceofthegovernmentalpromotionandmarketselection,China’sagriculturalinsurancepreliminaryestablishedsystemmodelofpolicy-orientedagriculturalinsurancewiththecharacteristicsofpublic-privatepartnerships.Thisinstitutionalmodelhastheboostedtheformationofcooperationmechanismandcooperativepartnershipbetweengovernmentandinsurancecompaniesbasedonresourcecomplementationandcollaboration,andhaspromotedconsiderableprogressofpolicy-orientedagriculturalinsurance.However,therearesomeproblemsofChina’spolicy-orientedagriculturalinsurance,suchasthelowerofagriculturalinsurancedepthandpremiumsubsidieslevel,the2lackofdispersemechanismfortheriskofagriculturalcatastrophe.Therefore,weneedtotaketheopportunityofimplementing“agriculturalinsuranceact”todevelopandstrengthengovernmentalmarket-promotionfunctionforagriculturalinsurance,highlighttheorientedroleofpolicyandacceleratetheperfectionofpolicy-orientedagriculturalinsurancesystem.[KeyWords]Public-privatePartnerships;Policy-orientedAgriculturalInsurance;OperatingPerformance;PolicySuggestions农业保险是防范农业风险、促进农业可持续发展、支农政策的制度创新。其中，政府公共财政支持农业保险发展已成为世界各国实施工业反哺工业的一种重要表现形式（张伟，2011），保护农业的一种重要非价格工具（邢鹂，2004），稳定经济社会发展的一项长期保障措施（瑞士再保险公司，2007），政策性农业保险成为世界各国构建农业灾后补偿机制的普遍选择。中国政府也高度重视政策性农业保险制度的建立和完善，2004～2010年、2012年的中央1号文件都明确提出“建立和完善政策性农业保险制度”，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》更是着重强调，“积极发展政策性农业保险，增加农业保险费补贴品种并扩大覆盖范围”。本文基于公私合作理论，从国际比较视角对中国农业保险的制度模式进行总结；分析政策性农业保险制度的运行绩效，并提出加快健全政策性农业保险制度的政策建议。一、中国农业保险的制度模式：公私合作的政策性农业保险2008年，在世界上的209个国家或者地区中，约有104个国家或者地区开展了农业保险业务（其中，18个国家或者地区在小范围内进行试点工作），47个国家或者地区没有开展农业保险（MahulandStutley，2010）。但是，农业保险由于其风险标的的特殊性，在没有政府补贴的情况下，历史上农业保险的商业化经营都以失败告终（WrightandHewitt，1994），农业保险难以完全市场化运作，其主要原因有：（1）农户收入水平偏低，但农业保险的保险费率偏高；农户可利用的风险分散方式很多，例如，政府灾后援助项目、多样化种养等（Sherrick，2004）；（2）农业生产的系统性风险（包括自然风险和市场风险）、信息不对称导致的逆向选择和道德风险（GlauberandCollins，2002；MahulandStutley，2010）；（3）农业保险具有正外部性，属于准公共产品（李军，1996；陈璐，2004；张跃华，顾海英，2004；费友海，2006；陈晓安，叶成徽，2012）。因此，政府不得不通过补贴保费或者经营费用的方式介入农业保险市3场（格鲁勃，柯林斯，2004），建立农业保险的政府诱导机制成为一种必要和必须（黄英君，2010），更多的国家在政府强大的财力支持下大力发展政策性农业保险。政策性农业保险是以实现农业和农村经济可持续发展为目标为建立的政策性农业保险制度（庹国柱，王国军，2002），主要指由政府直接组织经营农业保险；或者政府成立专门机构经营农业保险；或者由专业农业保险公司、综合商业保险公司、相互制保险公司等经营农业保险，政府提供财政支持。政策性农业保险的根本特征是政府通过设计合理的运行机制，对农业保险提供经济支持和法律保障，主要表现为财政补贴支持和农业保险立法推动。从目前世界各国农业保险的实践运行来看，农业保险经营模式主要有三种：一是公营模式（在公共部门的再保险支持下，由一家国营或者半国营的保险公司全权负责农业保险经营，例如加拿大、印度、菲律宾、伊朗等）；二是公私合作模式（政府支持、私营部门实施，即由公共部门和私营部门共同提供农业保险），根据政府介入农业保险市场的不同，该模式又可以细分为政府垄断模式（例如韩国）、政府高度控制的商业经营模式（例如美国）和政府低度控制的商业经营模式（例如法国）；三是私营模式（农业保险完全由商业保险公司提供，通常包括私营保险公司、相互制保险公司、合作社，以及小额信贷机构保险人，例如德国、澳大利亚、南非、阿根廷、荷兰等）（MahulandStutley，2010）。其中，公私合作模式被认为是提高农业保险体系效率和可持续性的首选模式（世界银行，2007）。在65个被国家或者地区中，24个国家或者采取公私合作模式，占37%；6个国家或者地区采取公营模式，占9%；35个国家或者地区采取私营模式，占54%，超过一半的国家或者地区采取了这种模式。总的来看，在世界范围内比较常见的农业保险经营模式是私营模式和公私合作模式；按发展水平划分，高收入国家、中等偏上收入国家和中等偏下收入国家普遍采取私营模式，低收入国家普遍采取公私合作模式；按地区划分，欧洲国家、拉丁美洲和加勒比地区国家普遍采取私用模式，亚洲国家和非洲国家主要采取公私合作模式（见表1）。从保险体制和组织机构来看，世界各国的政策性农业保险模式可归纳为五种：一是以政府为主导的政策性农业保险模式，例如美国、加拿大；二是以政府为主导的社会保障型模式，例如前苏联；三是民办公助模式，例如德国、法国、荷兰等一些西欧国家；四是政府支持下的相互会社模式，例如日本；五是国家重点选择性扶持模式，例如巴西、印度、菲律宾等发展中国家（黄英君，2005）。基于公私合作视角，朱俊生（2008）根据政府是否提供补贴、农业保险经营机构属性、农户投保自愿性或者强制性三个纬度，将农业保险制度4模式划分为五种：一是私营、非补贴模式；二是私营、部分补贴模式；三是公共、非补贴模式；四是公共、部分补贴、自愿模式；五是公共、部分补贴、强制模式。表1三种农业保险经营模式的国家或者地区分布（按发展水平和地区）国家或地区数量（个）私营模式（%）公营模式（%）公私合作模式（%）发展水平高收入国家2162.0010.0028.00中等偏上收入国家1861.0011.0028.00中等偏下收入国家2055.005.0040.00低收入国家60.0017.0083.00地区非洲825.0025.0050.00亚洲1225.0017.0058.00欧洲2162.005.0033.00拉丁美洲和加勒比地区2070.005.0025.00北美洲250.000.0050.00大洋洲2100.000.000.00合计6554.009.0037.00资料来源：OliverMahul，CharlesJStutley,“GovernmentSupporttoAgriculturalInsurance:ChallengesandOptionsforDevelopingCountries”，TheWorldBank，2010．自2003年党的十六届三中全会报告中提出“要探索建立和完善政策性农业保险”以来，一系列涉及“三农”的中央一号文件中都明确强调要发展政策性农业保险，并且对政策性农业保险的重视程度和政策支持力度呈现递进式增长（见表2）。2006年，在国务院颁布的《关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号，简称“国十条”）中，将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系；明确政策性农业保险的业务范围，并给予财政补贴的政策支持。这体现了国家重视、政府支持和地方配合的制度环境氛围，中国政府对农业保险给予了行政上的保护、经济上的支持和法律上的推动，从而基本建立了完整的政策性农业保险体系：（1）政府提供一定比例的保费补贴；（2）鼓励商业性保险机构开展农业保险业和发展农村互助合作保险，并依法享受税收优惠；（3）建立财政支持的农业再保险体系和农业保险大灾风险分散机制；（4）探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制。这些内容构成了中国政策性农5业保险的正式制度框架，为政策性农业保险的发展提供了方向指导。表22004-2013年中央一号文件中的政策性农业保险内容年份政策内容2004年加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴2005年扩大农业政策性保险试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务2006年稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险2007年扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加农业保险2008年完善政策性农业保险经营机制和发展模式。建立健全农业再保险体系，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制2009年加快发展政策性农业保险，扩大试点范围、增加险种，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度，加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制，鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务。探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制2010年积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围，加大中央财政对中