-以美国对伊拉克的经济制裁为例论国际经济制裁的有效性

1以美国对伊拉克的经济制裁为例论国际经济制裁的有效性摘要：冷战后，国际政治经济格局发生变化，经济外交成为国家对外交往的重要组成部分，国际经济制裁逐渐成为世界大国尤其是以美国和欧盟为主的西方大国处理外交事务的常用手段。但是，在这个所谓的“制裁的时代1”，经济制裁是一把双刃剑，好的结果是解决国际争端获得短暂的和平，同时埋下冲突的祸根；坏的一面是引发的严重的人道主义危机而使得经济制裁的有效性和合理性面临着越来越多严峻的挑战。本文将以90年代以来美国对伊拉克的经济制裁失败而在2003年诉诸军事武力而结束为案例来探讨国际经济制裁所面临的有效性危机和政治成本过高，并进一步就国际经济制裁机制的规范性发展提出一定的建议。关键词：经济制裁；美国；伊拉克；人道主义危机进入冷战以来，由于“大众民主”、“大众战争”和“大众传播”的不断发展，军事战争与冲突的残酷本性已经越发深入人心，使得当代民族国家行为体进行军事战争选择的决策成本大大加重，因此，对民族国家而言，经济制裁便成为军事行动的一个相对来说有吸引力的和可接受的替代选择。另外，由于人类对核武器和大规模杀伤性武器的破坏力的担忧，民族国家在解决政治和安全冲突时，也更容易倾向于以经济制裁来取代其他强制性方法2。但是，从多年来各国的制裁实践来看，经济制裁的效果相当有限，而且由于制裁所造成的人道主义灾难有时一点也并不亚于战争所带来的后果。经济制裁的有效性和合理性面临着越来越多的挑战。一、美对伊经济制裁的案例美国对伊拉克的经济制裁是冷战后历时最长（1990-2003年）、范围最广、人道灾难最严重的一次经济制裁3。从1990年8月2日到2003年5月23日，美国对伊拉克实施了长达13年的经济制裁。虽然一直都是顶着联合国的旗号，但是，美国自身的利益和政策取向在整个过程中显露无疑。根据制裁的目标不同，美国对伊拉克的经济制裁可以分为两个阶段：第一个1DavidCortrightandGeorgeLopez,TheSanctionsDecade:AssessingUNStrategiesinthe1990s(BoulderLynneRiennerPublishers,2000),p.2.2张曙光：《经济制裁研究》，上海人民出版社2010年版，第12页.3石斌：《有效制裁与“正义制裁”》，《世界经济与政治》2010年第8期，第44页.2阶段是从1990年8月2日到1991年1月17日，这一阶段的制裁目的是为了敦促萨达姆政府从科威特无条件撤兵，因此得到了国际社会的拥护；第二个阶段是从1991年2月28日到2003年5月22日，这一时期制裁的表面理由是检查并清除伊拉克境内的大规模杀伤性武器，而实际上美国只是为了要削弱萨达姆的政治经济实力，推翻其在伊拉克的统治。（一）阶段一：1990年8月2日至1991年1月17日1990年以前，美国与伊拉克之间的关系比较特殊。早在1982年，美国国务院就已经将伊拉克从“支持恐怖主义国家”的名单中除去。1982-1990年期间，美国同伊拉克进行了密切的合作和交流，向后者提供了大量的经济援助和武器装备。由于苏东剧变和两伊战争的结束，伊拉克在美国中东地区的战略地位开始大幅下降，而这一时期的萨达姆政府称霸中东地区的野心人尽皆知，越来越与美国在此地区的一贯主张和防止地区大国崛起的冷战后总战略相冲突4。1990年8月2日，伊拉克入侵科威特，使得美伊关系迅速下降到最低点。入侵事件发生后，美国便立即表示强烈反对，要求伊拉克立即无条件全面撤军，并宣布对伊拉克全面实施经济制裁，禁止除医药等人道主义屋子之外的所有的对伊拉克的出口，以及从伊拉克的所有进口，冻结伊拉克的全部海外资产。此外，美国和其他西方国家还切断了其国际信贷来源，停止技术合作，关闭伊输出石油的陆上输油管道，以及通过海上拦截和空中封锁实施贸易禁运。正如美国时任总统布什演说中提到的，如果世界最大的石油储备落入萨达姆一个人之手，将对美国及整个西方的利益构成严重威胁5。于是，在美国的号召下，1990年11月29日，联合国安理会通过第678号决议，授权联合国使用一切必要手段，恢复海湾地区的和平与稳定。1991年1月17日，以美国为首的多国部队发动了代号为“沙漠风暴”的军事行动，经过43天的战斗，迅速迫使伊拉克军队无条件投降，撤出科威特境内。（二）阶段二：1991年2月28日至2003年5月22日海湾战争结束一个月后，联合国于1991年4月3日通过了第687号决议，该决议提出了关于解除对伊经济制裁的必备条件，包括摧毁伊拉克生产大规模杀4柳剑平、刘威：《美国对外经济制裁问题研究》，北京：人民出版社2009年版，第58页.5阮建平：《战后美国对外经济制裁》，武汉大学出版社2009年版，第174页.3伤性武器的军事工厂，抛弃恐怖主义，战争赔偿等等。因此，武器核查便成为海湾战争后决定是否继续进行经济制裁的关键。通过687号决议成立的特别委员会，与国际原子能机构合作，对伊拉克大规模杀伤性武器的生产设施和射程超过150公里的弹道导弹进行核查和销毁。来自25个国家的100多名生化专家组成的联合国特别委员会（UNSCOM）在54个导弹设施设置了900个监视器，在其中的16处设置了40多个摄像机，在7个化学场所设置了500多监视器和不间断的视频监视。对具有双重用途的真空设施、实验室、大学等地点设立86处监视点6。特别委员会每两个月向联合国安理会提交一份报告，作为考虑取消对伊拉克经济制裁的依据。1991-2003年期间，伊拉克与美国之间围绕武器核查展开了长期的斗争，使得对伊经济制裁一直不能最终解除。这一时期，长期制裁所导致的人道主义灾难引起了国际社会越来越广泛的关注，要求放松甚至解除经济制裁的呼声越来越高；法国、俄罗斯等大国，约旦、土耳其、沙特等伊拉克邻国，都开始走向美国所主导的制裁联盟的对立面，呼吁解除对伊经济制裁。在这样的背景下，美国于2003年3月发动伊拉克战争，迅速推翻了萨达姆政权。接下来的5月22日，联合国安理会以14票赞成通过了美国、英国和西班牙提交的解除对伊拉克经济制裁的第1483号决议。至此，对伊拉克长达13年的经济制裁正式宣告结束。二、美对伊经济制裁的功效分析经济制裁究竟是不是一种有效的外交工具？对此，国际政治经济学界的观点不一，大致有两种。一些学者认为经济制裁总的来说是富有成效的，或者说其失败不是必然的；另一些学者则认为，经济制裁是一种效率低下的外交手段，多数制裁持续时间过久，效果与预期目标相差甚远，对目标国精英阶层的影响更是微乎其微7。但是，就经济制裁的实际功效而言，其实单纯从功利角度的高效与低效之分有时不免有些孤立，并未能从一个更加全面的角度来评判其实际功效。经济制裁的有效性不仅取决于其功利层面的政治理由，而且也受其自身的价值层面的合理性的影响，即何种条件下的制裁才是合理的，正义的。6OperationalActivies,Achievements.ComplianceMonitoring,ExportandImportControlMechanism,UNSCOM,March1,1998.7石斌：《有效制裁与“正义制裁”》，《世界经济与政治》2010年第8期，第35页.4因此，对于经济制裁的实际功效应该至少从以下两个不同层面进行分析。（一）层面一：制裁国的立场和功利的层面从功利层面来看，评判经济制裁的成效如何关键在于判断其是否达到了制裁国实施制裁的主要政治初衷，是否政治成本过高，而如果该制裁包含多重目的的话，对于功效的分析则应当区分完全与局部，各个目标之间当有所侧重。作为主导制裁国，美国在经济制裁的第一个阶段与其他成员国一样，主要目的是为了迫使伊拉克无条件从科威特撤军，但进入第二个阶段以后，美国便开始以“伊拉克拥有大规模杀伤性武器”为借口，利用联合国通过的界限模糊的687号决议一再拖延解除制裁的时间，置国际社会的人道主义呼吁而不顾。因此，美国对伊经济制裁自始至终都有一个潜藏的政治意图：利用经济制裁来削弱和颠覆萨达姆政权，防止伊拉克称霸中东，维持其在中东地区一贯主张的战略平衡8。按照传统的经济制裁理论，伊拉克是经济制裁的一个理想对象：对外部依赖程度高，进出口产品结构单一。一旦美国和国际社会其他国家达成制裁联盟，并持续制裁一段相当长的时间，经济制裁便可以通过被制裁国国内的经济困难而引发民众对国内当局的不满，爆发叛乱，产生社会动荡，进而导致被制裁国的政策行为的改变9。然而，这一传统逻辑却在伊拉克经济制裁案例中产生了灾难性的后果，和原本的政策目的相悖。随着2003年3月美国发动伊拉克战争，并迅速取得军事胜利，这次对伊长达13年的经济制裁因最终不得不转向军事战争而宣告失败。但是，这次经济制裁失败的根本原因不在于美国不够有耐心，迫不及待地寻求军事手段，而在于传统制裁理论的因果逻辑链本身存在着严重的缺陷：它忽视了被制裁国作为制裁对象所具有的一些重要特点，例如民族主义对外来压力强有力的和近乎本能的抵制、现代国家管理体制化解内外困难的能力以及统治精英转移矛盾、转嫁危机与负担的巨大空间等10。像伊拉克这样社会开放程度较低、经济集中、政治集权的国家来说，经济制裁的影响力肯定会大打折扣，一旦出现外部制裁，军人政府和独裁政权会很容易将危机进行转移11，进而给民众造成巨大灾难，却对上层政府影响8HilaryCharlesworthandJean-MarcCoicauded.,FaultLinesofInternationalLegitimacy(CambridgeUniversityPress,2010),p.316.9DavidBaldwinandRobertPape,“EvaluatingEconomicSanctions”,InternationalSecurity,Vol.23,No.2,1998,pp.193-197.10RobertPape,“WhyEconomicSanctionsDoNotWork”,InternationalSecurity,Vol.22,No.2,1997,pp.93-106.11StevenW.HookandChristopherM.Jonesed.,RoutledgeHandbookofAmericanForeignPolicy(Routledge,2012),p.341.5甚微。（二）层面二：国际社会的立场和价值的层面从价值层面来看，评判经济制裁的效果需要对制裁所造成的实际后果和制裁本身的性质做全面的分析。这不仅需要考察政治、经济后果，还要评判其伦理后果既要有工具理性，又要有价值理性。一项经济制裁可能达到了其原定的政治、经济效果预期，但是与此同时却带来不可修复的巨大的人文灾难，或者其他有违国际法和人类普遍伦理的后果。在全球化时代的今天，一个独立国家已经无法实现对另一个国家的经济制裁，因此，经济制裁的有效性还有待于依赖国际社会的合作。通过国际社会的普遍支持，一方面可以提高制裁的可信度，增强合法性，另一方面可以使被制裁过陷入“失道寡助”的境地。相反，如果缺乏国家社会的合作，不仅会降低制裁的效率，甚至会削弱制裁国的信心。美国作为唯一的超级大国，又是实行经济制裁最频繁的国家，其一贯的单边主义作风使得实施的经济制裁时常无果而终，在伊拉克的失败便是其中的典型一例。另一方面，经济制裁还可能造成严重的人道主义灾难，使大量普通民众沦为被制裁国政府的“替罪羊”。因此，就经济制裁而言，必须要高度重视其带来的道德后果。美国对伊长达13年的经济制裁，造成了伊拉克国内民不聊生，社会生活严重破坏，从制裁前的富裕国家水平一下子退到了前工业化时代。由于食物缺乏和医药卫生供应严重不足，而导致社会弱势群体，包括妇女、老人、儿童等成为首当其冲的受害者。据联合国儿童基金会关于伊拉克国内儿童状况的统计资料显示，婴儿死亡率从1990年的4%增长到1998年的10.3%，5岁以下儿童的死亡率从1990年的5%上升到1998年的12.5%。与此同时，儿童的教育也受到了巨大冲击，成人识字率从十年前的80%也降到了58%12。虽然联合国在1995年通过了986号决议，希望通过施