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摘要详细分析了《上海市自然灾害救助应急预案》在适用范围、灾前准备、灾中响应、灾后救助等方面存在的问题。依据应急预案编制原则，根据新颁布的《国家自然灾害救助应急预案》和《自然灾害救助条例》，以及近年来上海市民政与自然灾害应急救助工作的需求，对原预案进行了全面修订，以使预案能满足上海市自然灾害应急救助管理的需要。关键词：自然灾害,救助,应急预案,上海1.引言上海地处亚热带季风作用影响的沿江沿海地区，极易受多种灾害的侵袭，主要致灾因子包括暴雨洪涝、大风、冰雹、龙卷风、台风、风暴潮、浓雾、高温、地面沉降和地震等[1、2]。自然灾害叠加上高度密集的人口和城市建设等人为因素，衍生灾害隐患大、破坏性强等特点突出。为保证自然灾害发生前、中、后期，政府能够有效、快速采取预防或救助的手段，保证人民的生命财产安全[3]，《上海市自然灾害救助应急预案》已于2006年正式发布[4]，但自发布至今未根据新的灾害情况和城市建设以及社会经济发展等特征进行修订，所以存在不少问题。2010年6月30日国务院常务会议通过了《自然灾害救助条例》[5]，并于2010年9月1日起施行。同时，2011年10月16日国务院办公厅印发《国家自然灾害救助应急预案》（国办函〔2011〕120号）[6]。为衔接新修订的国家应急预案，结合《自然灾害救助条例》对预案的规定和上海市自然灾害特点，依托上海市民政局委托课题，对原《上海市自然灾害救助应急预案》进行修订工作。本文旨在根据应急预案预防为主，平战结合；明确定位，制度为准；分级管理，统分结合；要素齐全，措施可行的四项编制原则，讨论修订过程中遇到的问题，并提出相关建议，以便使新的预案更好的服务于上海市民政应急救助工作，并为其它省（市）预案修订提供参考。2.《上海市自然灾害救助应急预案》的现状《上海市自然灾害救助应急预案》是应对自然灾害的专项预案，是上海市突发公共事件应急预案框架体系的重要组成部分，对指导各级政府和相关职能部门有效应对突发自然灾害，保障群众生命财产安全，减少灾害损失，具有重要作用。但现行《上海市自然灾害救助应急预案》尚存在以下问题：国家预案突出强调了应急准备、信息管理、预警响应等内容，这在现行《上海市自然灾害救助应急预案》中缺失。同时应急响应措施的相关规定操作性不强。另外，原预案操作性不强。自然灾害应急预案属于专项应急预案，其实质是涉及数个部门职责的计划、方案和措施，是一种协调性预案。在应急预案启动后，应突出强调根据应急联动机制协调各部门行动。但现行上海市应急预案中，针对某一行动的组织、实施及终止等相关规定残缺不全。3.《上海市自然灾害救助应急预案》存在具体问题及修订上海市应急预案修订遵循《国家自然灾害救助应急预案》的逻辑关系，主要从适用范围、灾前准备、灾中响应、灾后救援等方面进行了修订。3.1．适用范围在界定本预案自然灾害类型的基础上，明确适用范围。原预案第八章附则8.1（1）对自然灾害的名词术语解释为：“指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、干旱、台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，地震灾害等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等”。本次调整根据以上内容，以及上海市自然灾害灾种类型和发生频率（表1）错误！未找到引用源。，将1.3适用范围修改为“预案所称自然灾害，主要包括发生在本市的台风、暴雨、洪涝、浓雾、高温、龙卷风、雷击等气象灾害，风暴潮、赤潮、海啸等海洋灾害，地震、地质灾害和其它突发自然灾害。1台风本市每年都遭受太平洋热带气旋的袭击，自1949都遭受太平年间，以上海为中心的550公里范围内经过而影响到上海的热带气旋共186个，并带来大风、暴雨、风暴潮等灾害。2暴雨年均降雨量1123毫米，70%集中在4—9月，由于地势低洼，易造成江河泛滥，田地被淹。市区排涝能力分布不均，尚需进一步加强。3风暴潮上海沿江沿海经常发生由台风引起的风暴潮灾害，对海塘、堤坝、内河防汛墙等工程造成严重破坏。4龙卷风平均每年有2均每次，主要发生在郊区（县），具有突发性和破坏性，危害较大。5赤潮长江口附近海域，每年都要发生多起大规模（面积超过1000平方公里）的赤潮灾害。对海洋生物资源造成严重破坏，赤潮生物毒性对人类的身体健康和生命安全带来威胁。6浓雾上海江海环绕，水气充沛，受城市热岛效应和大气环境等因素影响，浓雾天气有增多趋势，主要集中在春季和冬季，对城市水上、道路和航空交通影响较大。7高温上海每年高于35℃高温日数一般为9天左右，异常时可达20至30天，对城市供水、供电、农业生产和市民生活有一定影响。8雷击上海属我国雷击多发地区，全市年平均雷暴日为53.9天。雷击造成的人员伤亡每年都有发生，造成经济损失的严重性呈上升趋势。9地质主要威胁是地面沉降和地下水污染。采取人工回灌等综合治理措施后，沉降有所控制；但地下水污染面积仍在2100平方公里以上，浅水含水层受污染状况较普遍。10地震上海存在着可能发生中强以上地震的地质构造，历史上曾有5级左右地震的记录，南黄海及邻近省市地震对上海可能产生的波及影响也不容忽视。现被国家列为地震重点监视防御区。3.2．灾前准备由于自然灾害危机管理具有公共性、长期性和突变性特点[8]，应急准备宜根据所覆盖区域内自然灾害的特点、社会经济特征及其脆弱性、当前的法律法规、相关行政组织体系和资源约束条件等，做出具体的准备行动。本研究认为，上海市自然灾害救助应急准备应包括资金准备、物资准备、通信和信息准备、装备和设施准备、人力资源准备、社会动员、科技准备以及宣传和培训组织等八个方面。因此，将原预案中“第六章应急保障”部分保留，并进一步强化了资金、物资、通信和信息、装备和设施、人力资源、社会动员等相关内容，增加了科技准备以及宣传和培训组织准备两部分内容。新增部分具体如下：“3.4装备和设备设施”增加了应急避难场所的相关规定。具体为：“灾害救助市、区（县）政府应当根据当地人口规模和人口密度，有效利用学校、公园、体育场、广场等现有场所和公共设施，建立城乡应急避难场所，并设置明显标志。”应急避难场所是为了应对突发自然灾害事件，经过提前规划、建设，具有应急避难生活服务设施，可以供居民紧急疏散并临时生活一段时期的安全场所[9]。《国家自然灾害救助应急预案（2011年10月16日修订）》规定“县级以上地方人民政府应当根据当地居民人口数量和分布等情况，利用公园、广场、体育场馆等公共设施，统筹规划设立应急避难场所，并设置明显标志”。《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》中也将“加强区域和城乡基层防灾减灾能力建设”作为主要任务之一[10]。《上海市突发公共事件总体应急预案》也明确规定“区县政府和相关部门要指定或建立与人口密度、城市规模相适应的应急避险场所，完善紧急疏散管理办法和程序，明确各级责任人，确保在紧急情况下的公众安全和有序的转移或疏散”[11]。据此，在本次预案修订过程中，增加了应急避难场所的相关规定。新增“3.7科技准备”部分。具体内容为：“3.7.1开发应急卫星通讯保障、数据备份、远程教育、救灾产品等新技术，建立健全环境与灾害监测预报对地监测系统、预警系统、分析评估技术和应急决策支持系统。3.7.2通过专家组织，开展灾害风险调查与评估，编制全市自然灾害风险区划图，制定相关技术和管理标准，加强社区综合减灾工作。3.7.3支持和鼓励高等院校、科研院所、企事业单位和社会组织开展灾害相关领域的技术研发，鼓励减灾救灾政策理论研究。加强国际合作，筹建国家科技备灾上海中心，构筑救灾减灾技术高地。3.7.4建立健全应急广播体系，以及时向公众发布准确、全面、及时的自然灾害预警。”自然灾害救助应急科技准备应包括决策支持系统、信息平台硬件、灾害风险地图、学科研究、信息发布系统建设等内容。近年来这些内容在上海市政府工作实践及规划中，均有体现。《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出“积极推广安全世博的成功经验，……健全城市科技备灾、灾情评估、社区综合减灾体系”[12]。《上海市民政局2011年工作要点》也提到“推动智能化、网络信息、流程再造等技术在民政领域的应用。……开展以民政地理信息系统（GIS）建设为核心的一系列信息系统项目建设。……筹建国家科技备灾上海中心，构筑救灾减灾技术高地。编制社区灾害风险地图，2011年初步建成“社区灾害风险评估示范点”20个。通过创建“全国综合减灾示范社区”，提高社区居民的自救能力和互助意识……”[13]。因此，科技备灾是应急准备中十分重要的组成部分，有助于建立社区防灾减灾长效机制建设。新增“3.8宣传和培训”部分。具体内容为，依托“社区减灾平安行”、“防灾减灾日”等，开展社区防灾减灾示范、宣传教育活动；加强对地方政府分管领导、灾害管理人员和专业经济救援队伍、非政府组织和志愿者的培训。”宣传和培训组织准备主要包括对灾害管理人员和社会民众对相关法律法规的宣传、灾害应急基本常识的普及等内容，因此本部分主要包括以上两方面的内容，旨在增强公民防灾减灾意识。2006年5月，上海市民政局根据民政部要求，在本市开展了“社区减灾平安行”应急减灾系列活动，制定了知识竞赛方案和印发了10万份知识竞赛试卷，同时组织了全市各区县20个队的60名选手参加竞赛，以上活动对于提高公民的防灾减灾意识、突发事件救助能力等方面起到了重要作用。由ISDR，ITC等负责编制的“LocalGovernmentsandDisasterRiskReduction2010”一书中也强调了大型城市作为预警系统的拥有者，应该借此为全市提供宣传方面的支持[14]。因此，宣传教育和培训应该成为应急预案中的重要组成部分。3.3．灾中响应根据《自然灾害救助条例释义》，自然灾害救助应急响应是指在自然灾害发生后，根据本行政区域制定的自然灾害救助应急预案，当灾害损失达到启动条件时，由本级人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构启动预案，进入灾害救助应急响应状态，按照预案规定的相关措施和灾害情况，确定自然灾害救助应急工作方案，开展自然灾害救助应急工作。因此，应急响应实质上是一种工作方案，可操作性是其突出特点，包括启动自然灾害救助应急响应的依据和条件、自然灾害救助应急响应的启动主体和启动程序、应急响应启动后应当及时采取的有效措施以及响应终止等四个方面的内容。根据《上海市突发公共事件总体应急预案》规定，突发公共事件的应急处置包括以下四个方面：信息报告和通报；应急联动先期处置；一旦发生先期处置仍不能控制的紧急情况，启动相应应急预案；解除应急状态、转入常态管理。从其涉及到的主要组织实施部门及其分工，可以得出以下结论：（1）从响应程序分析，先期处置与应急响应是核心内容，但针对突发性公共事件的启动程序比较笼统，并且针对不同类型、不同程度的突发性公共事件的启动条件、响应措施没有做出具体规定；（2）从参与主体分析，对于突发性公共事件，各级政府是管理决策部门，应急联动中心负责组织实施，其它联动机构配合应急联动中心，但具体程序启动的主体界定不清，缺少明晰的分工。新修订的《国家自然灾害救助应急预案》从应急响应级别划分（启动条件）、启动程序、响应措施以及响应终止等四个方面分别做出具体规定，结合上海市自然灾害特征和国家预案规定，本次修订主要体现在以下方面：（1）科学合理的设施应急响应等级；（2）明确各级响应具体措施；（3）细化响应流程，规范各相关部门在应急响应中的职责。在应急措施的明确方面，应急响应措施是指自然灾害发生后做出的应急处置工作，这是应急预案的核心环节。原有的《上海市自然灾害救助应急预案》将应急响应分为四级：Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级，这与新修订的国家预案一致，但是对每一个级别的应急处置措施没有明确的规定。本次修订在明确应急处置的责任主体、相关义务主体的基础上，提出相应的救助性措施、控制性措施、保障性措施、预防性措施、动员性措施以及稳定性措施。主要包括责任主体的管理决策、救助指导、灾情发布、灾害损失评估、灾区需求、物资调拨及发放、相关职能部门的组织协调、损失情况发布、灾害救助和心理援助等。3.4．灾后救助灾后救助是指当社