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第四章行政组织主讲：陈文林第一节行政组织概论一、行政组织的基本概念根据辞海的解释，所谓“组织”，是指将丝麻纺织成布帛，即“组合编织”的意思。后来，“组织”被引申为指按照一定的目的、任务和形式加以编制的集体，同时还指各组整部分之间的关系。如党组织、巴解组织、恐怖组织。英文“组织”（Organizatlon）则来源于“器官”一词，即自成系统的、具有特定功能的细胞结构。后引申为按照一定的目标而进行的系统安排。（一）行政组织的含义（动态）行政组织是为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。（静态-广义）行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职能的机构。（静态-狭义）行政组织指为推行政务、依据宪法和法律组建的国家行政机关体系。本章重点研究狭义、静态的行政组织。香港人口超过700万人，但却只有一级政府，特别行政区政府下有3司和12个决策局60多个政府部门和机构，每个职能部门都统管全港该方面的工作。“一级政府，一管到底”，较好地解了层级结构“金字塔”管理层次重叠、冗员多、部门之间职责不明晰、互相推诿以及组织机构运转效率低下的弊端，使社会管理快速地将决策权延伸到市民服务、具体社会事务的最前线。（二）行政组织的基本要素行政组织是一个由若干要素组成的有机体，其基本要素主要包括：1，组织目标推翻资本家阶级的政权，消灭资本家私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料；（中共一大）我党的目的是要组织无产阶级，铲除私有财产制度，渐次达到一个共产主义的社会。这是党的最终奋斗目标。为了实现党的最高纲领，大会提出在目前历史条件下的最低纲领，这就是：消除内乱，打倒军阀，建设国内和平；推翻国际帝国主义的压迫，达到中华民族完全独立；统一中国为真正的民主共和国。（中共二大）联想集团使命——为客户利益而努力创新一个人如果失去了目标，就失去了方向，就会成为原地徘徊的佣人。人只要不失去方向，就不会失去自己。2，机构设置3.人员构成把合适的人安排在合适的位置。4，权责体系权责利等边三角形定理：要达到有效的管理，管理者的权力、责任和利益应该是相对等的。责任过大会导致管理者担负不起责任；权力过大会导致权力滥用，掌控不了；利益过大会导致分配不公。因此，管理者的责权利关系可构成一个等边三角形：其中权、责、利作为等边边长，能力则为高。能力必须小于权、责、利三者任何一方。能力小于责任，才会激励你去学习，适应工作需要；能力又必须小于权力，才能敬畏权力而不至于滥用权力；能力必须小于利益，让员工感觉自己的付出得到了回报，而更加努力工作。5.法规制度第一条省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。第二条县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。第五十八条地方各级人民政府每届任期五年。第五十九条县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等工作。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》6.物质因素行政经费、办公场所、设备、物资、用品等。(三）行政组织的特性第一、政治性与社会性第二、法制性与权威性行政组织的设立、撤销、变更均依法进行。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第七条依照国务院组织法的规定，国务院设立办公厅。国务院组成部门的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定，在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。第八条国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。第三、系统性与动态性行政组织与其他组织的联系与区别：1，行政组织与共产党组织的区别坚持党的领导。政治领导：政治领为社会的政治生活确定价值、规范、方向和目标，它的正确与否关系到国家、政府、政党和政治团体的稳定和前途。组织领导：即充分发挥各级党组织的战斗堡垒作用，从组织上保证党的纲领和路线，国家的宪法、法律付诸实施;培养、选拔、考核和监督干部，并向国家机关推荐德才兼备的干部。中组部主要负责领导班子和干部队伍建设的宏观管理，包括管理体制、政策法规、干部人事制度改革等方面的规划、研究、指导等，对中央管理单位的领导班子换届、调整、任免等提出建议。思想领导：思想领导即用马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想教育党员和人民群众，不断提高他们的思想觉悟，使其懂得国家的法律和政策，并自觉的贯彻执行。2.行政组织与权力机关的区别3.行政组织与司法机关的区别4.行政组织与社会组织的区别广义的社会组织是指人们从事共同活动的所有群体形式，包括氏族、家庭、秘密团体、政府、军队和学校等。狭义的社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，如企业、政府、学校、医院、社会团体等等。5.行政组织与非正式组织的区别非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近等产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。会对正式组织的目标的达成发生促进、限制或阻碍作用。非正式组织的积极影响：可以调节、弥补正式组织的不足，加强组织内部意见沟通，增强成员内部凝聚力，使组织成员遵从团体文化价值规范，改善组织气氛，促进人的全面发展。非正式组织的消极影响：非正式组织的目标与正式组织的目标不一致时，会影响正式组织目标的实现。非正式组织小道消息的传播，会危害正式组织的沟通。应对之策：（1）谋求与非正式组织领袖的合作；（2）迅速建立通畅的正式沟通渠道；（3）坚决清除极具破坏性的人物——工作调动、开除；二、行政组织的类型根据组织的不同功能和作用来区分，可分为一下几类：（一）领导机构：是指中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥中枢和决策中心。主要职能是制定组织的总目标和长远规划，以及颁布大政方针和政策，并对辖区内的重大问题进行统一指挥和领导。其工作具有统帅性。（二）执行机构：是各级政府分管专业行政事务的执行机关。它们是根据行政需要，按照法定程序设立的。我国的职能机关有国务院的各部、委及直属机构，各级政府负责专业管理的厅、局、处、科等。职能机关对上听命于领导机关，贯彻其决定和指示，接受行政首长的指挥监督，对下行使行政管理职能，负责领导或指导下级相应行政部门或某些公益性组织的工作。其工作具有局部性。（三）监督机构：如监察机构、审计机构，对其他行政机构及行政管理活动进行检查监督。（四）咨询机构：又称智囊机关或参谋机关，是现代政府组织形态之一。通常汇集具有权威的专家学者和富有经验的资深官员。在西方被称为“智囊团”或“思想库”。参谋咨询机关既不代表行政首长，也不直接执行机关业务，其基本职能是研究咨询、协调政策、参与决策和搜集相关资料等。其工作具有明显的参谋性。如国务院政策研究室。（五）信息机构：负责信息的搜集，加工、传递、贮存并未领导提供信息和情报的机构。（六）辅助机构：辅助机关是指协助行政首长处理专门事项，或分掌政府机关内部综合、平衡、协调等工作的办事机关。辅助机关分综合性、执行性、服务性。如国务院侨务办、港澳办、法制办等。（七）派出机构：指一级政府根据业务管理需要，按照法律规定和管辖地区授权委派，在所辖区域内设立的代表机关，它不是一级政权机关，其权力是委派机关的延伸。如我国省政府下设的行政公署、城市市区人民政府的街道办事处、县、市、人民政府的区公所等。三、行政组织结构行政组织结构是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级间的分工协作以及联系、沟通方式。从静态角度来看，行政组织结构包括纵向结构与横向结构两个方面，从动态的角度来看，行政组织结构包括行政组织气候、行政组织冲突、行政组织的发展等内容。（一）行政组织的纵向结构1，纵向结构的含义：行政组织的纵向结构,是指行政组织的层级化，它是上下级政府之间以及上下级政府所属部门之间所形成的关系形式。行政组织的纵向结构关键的是要处理好行政层次与行政幅度两个因素。2.行政层次行政层次设置要适中适宜。层次过多，会造成人力、物力和财力的浪费，影响整个行政管理的运营，从而降低行政效率。产生官僚主义等。当然，这并不是提倡层次越少越好，而是应本着精简、效率的原则，以取得最佳行政效能。3.行政幅度行政幅度是指一级行政组织或行政领导者直接领导和指挥的下级组织数目或人员数目。行政管理幅度过宽，领导必然疲于应付，过窄，则会干涉下级事权，挫伤下级机关和行政人员的积极性、主动性和创造性.行政层次和行政幅度都必须要适中适宜.4.确定管理幅度和管理层次应了解如下变量关系（1）在被管理单位或人员不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比例（2）管理幅度与管理事务难易程度有关（3）管理幅度同管理者的水平和管理手段先进程度成正比例（4）管理幅度同被管理的机构或人员的素质有关（5）不同管理层次和不同工作性质，管理幅度应有差别（6）与组织信息沟通渠道，沟通工具，以及组织规章制度是否健全等相关。第二节行政组织理论自习第三节行政组织的编制管理一、行政编制管理编制：国家关于某个组织内部的机构设置、人员定额及其结构比例的规定。具有规范性、强制性、合理性、稳定性的特点。二、编制工作的内容确定行政组织的机构设置规定机构内部的人员数额规定人员的结构和比例三、行政组织编制的作用：控制行政组织规模，保证行政机构精干；控制行政人员数量，保证行政人员的合理比例；控制行政经费的增长。