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第四讲中华人民共和国干部人事制度的发展一、民国时期的公务员制度（二）公务员的任用公务员的任用分资格审查和公开考试两个途径，统一由考试院铨定。1928年南京国民政府公布了《考试院组织法》，1930年正式成立了考试院，为全国最高的人事行政机构。1933年3月，南京国民政府颁布了《公务员任用法》，对公务员的任用资格进行了限制。实行考试公开平等竞争是公务员制度的一个基本特点。南京政府在人事上也把考试作为选拔公务员的一个重要手段，所以民国时期的公务员制度常称为考铨制度。1930年考试院成立时就公布了《考试法》任用人员的考试分高等考试、普通考试和特种考试三种。一、民国时期的公务员制度（二）公务员的任用高等考试是选拔大学专科以上毕业的荐任职考试，1931年举行了第一次全国性的考试，由于考生普遍存在现代知识功底不深，全国仅录取101人，在应考的2177人中及格人数仅占4.64%。到1944年初，高等考试共录取1454人。高等考试及格以荐任职任用。普通考试选拔中等以上学校毕业，以委任职任用的公务员，1934年在北京举行了第一届普通考试，在1937年抗日战争以前，由中央政府举行了三次考试，录取392人。各省也举行了考试，抗战前及格817人，抗战爆发以后到1949年普通考试共举行17次，及格录取4267人。特种考试为特种技术考试，主要是教育、会计、财务、海关、监务、邮电等业务技术人员的考试。特种考试，多由各机关根据实际需要请准举办，如交通部对邮电人员的考试，省政府举办的县长考试等。1944年统计，自考试院成立到1944年特种考试共录取11192人。需要注意的是，公务员任用实行候补制度。考试及格只是一种任用资格，以后何时需要，何时就任。而且考试及格者相对集中在江浙地区，每次总占三分之一强。一、民国时期的公务员制度（二）公务员的任用尽管名义上民国时期公务员的任用有资格审查和公开考试两种，实际上主要途径是资格审查。资格审查主要是对那些曾任过政务官、事务官或对国民革命有过“贡献”的人进行审查定级，原来的职位可作为重新任职的一大标准。在中国这个封建意识相当浓厚、无民主习惯的国度里，资格审查只是走过场而已，由公开考试、合理竞争而升为公务员的“为数不过百分之一耳”。一、民国时期的公务员制度（三）公务员的分等在任何国家的公务员制度中，为了好地发挥公务员制度的效能，对公务员进行分等是必要的，民国的公务员制度也不例外。民国时期公务员分为四等，即特任、简任、荐任和委任。级别依次递减，分级享受待遇。据统计1932年有公务员246909人。不同官等在考试的科目、资历的要求、工作的分发以及俸给待遇都不相同。特任类公务员包括五院的正副院长、行政院的秘书长、政务次长、各部部长、各省主席、驻外大使等，由国民党中央政治会议任命。简任类公务员包括各部次长、司局长、参事、省市的厅局长等，其中包括县长。荐任类公务员主要包括中央部和省的科长及部分县长。委任类指中央和省市地方的科员。据《公务员任用法》和《文官官等条例》，公务员按其属性又分为行政官、外交官、司法官和警官四大类。一、民国时期的公务员制度（三）公务员的分等公务员每等又分为若干级。按1929年国民党中央政治会议颁布的《文官俸给暂行条例》的规：特任官只一级,月俸800元；简任官共六级,一级680元，每级相差40元；荐任官亦分六级，一级400元，每级相差30元；委任职分12级，一级200元，前六级相差20元，后六级相差10元，以后有所变更。为了贯彻按级支俸,曾定有铨审互核制度，服务机关造象支俸名册后，须由人事、审计、主计三个机构互相审核，看是否与铨叙机关核定级俸相符。一、民国时期的公务员制度（四）公务员的义务南京国民政府规定,公务员在就职时必须宣誓,保证自己“恪守总理遗嘱,服从党义,奉行法令,忠于及努力于本职”,表示如有违背诺言者“愿受最严厉之处罚”。1939年10月,国民政府公布了《公务员服务法》,对公务员的义务进行了规主要包括:第一,公务员有绝对保守国家机密的义务,且在执行职务时,一定要“力守切实,不得畏难规避,互相推诿,或无故稽延”,不许人浮于事现象的出现。第二,上下级有绝对服从的关系“长官就其监督范围内所发命令,属官有服从之义务。”第三,公务员不许经商,不许利用职权之便损人利己,更不许兼任私营商业的经理、董事长及类似的职务,不许经营投资业务。第四,公务员职务为专任,“除法令规定之外,不许兼任他项公职或业务”,若依法兼职也不能兼薪和兼领公费。另外,对公务员的生活如不许奢侈放荡、吸烟赌博等都作了具体的规定。一、民国时期的公务员制度（五）公务员的考绩和惩戒南京国民政府对公务员的管理分惩戒与考绩两个方面。一般说来，惩戒是不定期的，如公务员有违法、废弛，或其他失职行为时由监察院提交公务员惩戒委员会处理,公务员惩戒委员会隶属于司法院，对公务员违法或其他失职行为的处理分为免职、降级、减俸、记过及申诫五种。1935年月，南京国民政府颁布了《公务员考绩法》，随后又颁布了《修正公务员考绩法施行细则》。公务员的考绩分年考和总考两种。年考在每年年终举行，首先由各单位的主管上级及专门的考绩委员会进行初核和复核，全国最高的考绩机关是铨叙部，隶属于考试院,初核和复核的结果都要送到铨叙部来汇核。考绩按百分制计分，考绩的主要内容是工作、操行和学识三个方面。工作满分50分,操行和学识各占25分。经考绩，成绩在八十分以上的可以晋级，超过六十分可以保证留任，六十分以下分别给予降级、减体、免职等处分。总考每三年举行一次，依公务员在三年内的各项成绩进行综合考绩，合格者可在退职前请原就职单位转请审核机关发给考核合格证书。其考核程序同年考一样。一、民国时期的公务员制度（五）公务员的权利国民政府规定事务官不随政务官的变化而变化,对公务员实行久任制度。1928年国民政府通令，“近查各机关往往因政务官更动而事务官纷纷随之更动”“日常事务往往因之停顿”，此后“事务官不随政务官更易”。1934年国民政府又通令“甄别审查合格人员不得无故免职”，如果各机关长官在升降进退时大批更动人员“乃各机关长官自不守法之故”，应予严惩。1934年3月，南京国民政府颁布了《公务员恤金条例》,规定一般公务员60岁退休，长警55岁退休，退休以后享受恤金条例所规定的恤金。对于在职伤亡的公务员，恤金条例对其本人及家属、子女的安排和恤金都作了具体的规定。恤金分四种：年恤金，一次恤金和遗族年恤金和遗族一次性恤金。二、中共党管干部原则的确立1950年代，在中华人民共和国成立之后没有多久，在建立新的国家干部制度的过程中，中共就确立了党管干部的原则，这也构成了中国公务员制度中的一个极具中国特色的原则，其中该原则表现为四个方面：（一）政府的干部人事制度必须贯彻党的组织路线、干部方针政策。中央政府及其组成部门和地方各级政府，对于干部管理体制、管理制度方面的一些重大改革措施可以因地制宜地制定一些补充和配套的政策法规，以便于实施，但是应限制在中央规定的政策许可范围内，不允许违背中央精神，以保证干部管理的统一性。二、中共党管干部原则的确立党管干部原则的内涵（二）实行干部在中央统一制度下的各级党委分级管理的原则。党委直接管理政府的负责干部，中央政府重要行政职务的人选由党中央推荐；地方各级政府的负责人及其组成人员，由同级党委会负责推荐。由各级人民代表大会常务委员会任免的行政工作人员职务，应根据党委建议名单，由政府讨论通过后，以省、市、县长的名义提出任免，再由人大常委会审议决定。由各级人民政府任免工作人员职务，应根据党委的提名，由人民政府讨论后决定。二、中共党管干部原则的确立党管干部原则的内涵（三）按照在中国共产党领导下的多党合作制，各级政府部门都要吸收配备一定的非党人士和各民主党派干部，担任政府部门主要职务，参与政府的行政管理工作，以实现各民主党派参政议政的地位和作用。二、中共党管干部原则的确立党管干部原则的内涵（四）政府各部门的干部组成、干部流动、干部任免、干部培训及干部待遇等各项工作，在实施分类和分级管理后，必须服从党的宏观统一管理及调节，以保障党的组织、政府部门、企事业单位、群体组织各方面的协调统一。党的全体干部分为六类：（1）文教，（2）计划、工业，（3）财政、贸易，（4）交通、运输，（5）农、林、水利，（6）政法。三、公务员法颁布以前的公务员制度的发展（一）计划经济的消极影响中华人民共和国的传统政府人事制度是在计划经济条件下形成的，党政机构林立，机关人浮于事，效率低下，难以适应八十年代初开始启动的市场经济改革的需要。而市场经济需要科学和公正的政府行政管理工作，并且能够不断地适应市场变化快速、灵活而又公正的活动。这就对当时的公务员制度提出了严峻的挑战。三、公务员法颁布以前的公务员制度的发展（二）不符合现实需要的传统干部人事制度脱胎于革命战争年代的干部人事制度在革命战争年代和新中国建立初期曾经发挥过重要作用，但是随着时间的推演，开始表现出越来越多的问题首先是缺乏更新机制，干部年龄老化，知识素质偏低。例如在1982年国务院的51个部委中，每部平均有公副部长8。5个，最多有20多人，平均年龄65。9岁，57位部长中有28位年龄在70负以上。省级领导情况也大体如此。部级干部中，大专以上文化只占37%。三、公务员法颁布以前的公务员制度的发展（二）不符合现实需要的传统干部人事制度其次，“国家干部”的范围过于笼统，队伍庞大，缺乏科学分类。中华人民共和国成立以来，党和国家机关的工作人员、群众团体、企事业单位的管理和工作人员，各类专业人员和技术人员都被统称为“国家干部”，没有实行分类管理，使得干部队伍不断膨胀。到1997年，仅国家机关、党政机关和社会团体的工作人员就达到1080万人，是1978年的2。5倍。三、公务员法颁布以前的公务员制度的发展（二）不符合现实需要的传统干部人事制度第三，管理观念陈旧，管理方法单一，官本位观念严重，对所有的干部都套用行政级别进行管理，每个干部的工资、住房和其它保障措施都与行政级别联系在一起，助长了人们争取官位的思想，而且对对科技、教育、文化等专业技术人员的业绩，也进行不符合专业技术要求的“官职”认定，严重限制了一些专业技术和经营部门的自主管理和科学发展。四、公务员法的制定过程1980年8月邓小平的在其《党和国家领导制度的改革》讲话指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法。工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下。…造成机构臃肿，层次多，副职多，闲职多，…促成官僚主义的发展。”四、公务员法的制定过程1984年11月中共中央组织部、劳动人事部开始起草《国家机关工作人员法》，1985年1月提出了该法的草案。1986年10月在经过中共中央的进一步修改意见后，《国家机关工作人员法》草案被改名为《国家行政机关工作人员条例》草案。1986年底中共中央成立了政治体制改革领导小组，下设有“干部人事制度改革专题组”，对《国家行政机关工作人员条例》草案继续进行修改，并将其名称修改为《国家公务员暂行条例》。四、公务员法的制定过程1987年10月中共十三大报告提出：“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度。…对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。国家公务员分为政务和业务两类。…政务类公务员，必须严格依照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会公开监督。党中央和地方各级党委，依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的公务员，监督管理政务类公务员中的共产党员。…业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。”四、公务员法的制定过程1993年4月国务院通过了《国家公务员暂行条例》，并规定从1993年10月1日起开始实施。经过十五年时间的准备，中国公务员制度终于具备了正式的法律文件。2005年4月在《国家公务员暂行条例》的基础上，全国人大常委会通过了《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日开始实施。