07海域使用管理

第七章海域使用管理基本内涵：海域使用管理是海洋管理的一个重要组成内容，它是国家根据国民经济和社会发展的需要，依据海域的资源与环境条件，对海域的分配、使用、整治和保护等过程和行为为所进行的决策、组织、控制和监督等一系列工作的总称。第一节海域使用管理制度的基本内涵一、海域使用管理的基本概念（一）海域海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床、和底土。包括两层含义：第一，在垂直方向上，它不仅仅指水面，还包括水面以下的水体、海床、和底土；第二，在水平方向上，海域包括我国的内水和领海，具有明确的界限范围。讨论：我国法律上的海域，与联合国海洋法公约的海域范围比较。我国领土范围的海域，包括领海基线以内的水域，即内海，和领海基线以外的12海里宽度范围内的水面、水体和海床和底土。而内水则是指领海基线与海岸线之间的水域。《海域使用管理法》把整个领土范围内的海域作为一个整体来加以规范与管理，以便发挥它的整体功能。滩涂、河口无疑都应属于《海域使用管理法》中所指的海域的范围，应属于《海域使用管理法》适用范围的海域。（二）海域使用根据《海域使用管理法》中定义的海域使用是指在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动。四个特征：一是使用的海域是特定的，即利用海域的任何一个部分，如水体、海床、底土均构成海域使用，如电缆管道虽然只占用底土，但也属于海域使用管理的一种类型。二是固定使用海域，而非游动性使用，如航行、捕捞等则不属于海域使用。三是持续使用海域，且时间在3个月以上。四是使用主体具有排他性，即只要某一开发利用活动发生后，其他单位和个人则不能在此海域中从事与该活动相排斥的开发利用活动。（三）海域使用管理我国《海域使用管理法》中的海域使用管理：是指国家海洋行政主管部门和法律、法规授权的组织，依照国家有关法律、法规并运用国家法定权力，为维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，对在中华人民共和国内水、领海从事生产经营活动或开展公益事业使用海域的行为实施行政管理的活动。二、海域使用管理的基本职能具体包括；（一）界定和保护海域的国家所有权和海域使用权。（二）保证经济和社会发展的用海需要是各级政府及其海洋行政主管部门的重要职责。（三）合理分配和再分配海域的职能。统筹兼顾，合理分配和再分配海域，使海域开发利用的规模和程度与海洋资源和环境承载能力相适应，走海洋可持续发展的道路。（四）培育和规范海域使用权市场，形成海域使用权公平、公开、公正交易的市场环境。（五）维护国家的海域收益权。有助于国家海域所有权在经济上的实现，而且有利于杜绝海域使用中的资源浪费和国家资源性资产的流失。三、海域使用管理有特定的使用范围、对象和目的“海域”是海域使用管理的特定范围，海域使用管理的对象是海域空间资源的开发利用活动，调整的是海域使用管理过程中的物权法律关系，目的是维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益、促进海域的合理开发利用秩序和可持续利用。第二节海域使用管理的基本制度一、建立海域使用管理制度的现实意义第一，海域使用管理法律制度有利于维护国家的海洋权益。健全的海域使用管理制度可以有效地保证国家的海域使用形成有序、有度、有偿的良好局面。第二，海域使用管理法律制度有利于促进海域的合理开发和可持续利用。有利于有效地调整各涉海行业之间的用海纠纷，避免海域使用秩序混乱，减少各类用海行为之间的不良影响，从而促进海域的合理开发，保护海洋环境，促进海洋资源的可持续利用。第三，海域使用管理法律制度有利于保护海域使用权人的合法权益。在规范的管理秩序下，海域使用权人的合法权益才能得到有效保障。二、海洋功能区划法律制度海洋功能区划就是依据海域的自然资源条件、环境状况和地理区位、开发现状，并考虑国家和地区经济和社会持续发展的需要，将海域划分为不同类型的海洋功能区，为海洋开发、保护和管理提供科学依据的基础性工作。《中国海洋21世纪议程》规定：“依据全国海洋功能区划、全国海洋开发规划，对海洋资源合理开发实施科学、综合的管理。”《中华人民共和国环境保护法》规定：“国家根据海洋功能区划指定全国海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划”，“开发利用海洋资源，应当根据海洋功能区划合理布局”。《海域使用管理法》也规定“国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划”。具体下章介绍。三、海域有偿使用制度（一）海域有偿使用制度的概念所谓海域有偿使用制度是指在保证海域属于国家所有的基础上，国家作为海域所有者应当享有海域的收益权，海域使用者必须按照规定向国家支付一定海域使用金作为使用海域资源的对价的制度。（二）海域有偿使用制度的几个主要问题1.关于海域使用金的概念、性质。海域使用金是指国家以所有者的身份出让海域使用权获得的权益。海域使用金的性质有别于收费。同时，海域使用金的性质也不同于税收，税收是国家凭借政治权力征收的财政收入，海域使用金是国家凭借资产权利征收的财政收入。2.关于海域使用金的收缴和减免。一是，单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。二是，海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。三是，对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法，由国务院另行规定。（有减免的可能）四是，根据不同的用海性质或者情形，海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳。五是，海域使用权期限届满，准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。对军事用海、公益事业用海等特殊用海活动规定了相应的海域使用金减缴或缓缴政策。3.关于统一海域使用金征收标准问题。各地海域使用金的缴纳标准参照用海项目所在省、自治区、直辖市的标准缴纳；用海项目所在省、自治区、直辖市如未颁布标准的，暂按每年每亩不低于100元的标准缴纳。四、海域使用权属管理制度（一）权属、海域权属及海域权属管理的一般概念权属是指法律规定范围内权利主体对权利客体所行使的权利。海域权属包括：海域的国家所有权、使用权、分配权、收益权以及相邻海域利用权和抵押权等一些物权类型。海域权属管理则是指国家以及代表国家形式管理权的国家海洋行政机关对海域权属进行管理。具体包括：国家对海域所有权的管理、国家海洋行政机关对海域使用权的取得、海域使用权登记、海域使用权证书颁发、海域使用权变更或终止、争议调解处理，以及建立相邻海域利用权管理制度等。（二）海域权属管理制度规定国家对海域使用权实行统一管理。根据授权实行分级管理：国家海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理；沿海县级以上海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。第三节我国海域使用管理制度面临的问题一、我国海域使用管理体系上的不足与缺陷（一）《海域使用管理法》的配套制度不完善问题国务院关于海域使用金征收管理的法规未出台。（二）《海域使用管理法》对海洋的综合保护力度不够，存在法律空白海岸带的开发利用和保护，河口的综合管理都没有全面综合调整的法律制度。二、海域使用管理内容规定上的不足与缺陷（一）《海域使用管理法》与其他法律法规冲突1.《海域使用管理法》与相关法律之间的冲突仍然存在。海域使用管理制度涉及《土地管理法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《海洋环境保护法》、《海上交通安全法》等多个法律领域。如在《海域使用管理法》与《土地管理法》两法中，均未将滩涂区分为潮上带滩涂、潮间带滩涂和潮下带滩涂，但却都将三者纳入其调整范围，应归土地行政管理部门管理的滩涂和应归海洋行政管理部门管理的滩涂的区分没有明确界限，争权现象经常发生。2.地方法规与法律的不一致。（二）海域使用权的法律规定的缺陷1.对海域使用者的权利规定，特别是物权性的规定有缺陷。如对海域使用权人享有哪些物权性的权利规定不足，对海域使用权人的转让权、处分权设有较多限制，而对基于海域使用权的物权请求权则根本未予规定。偏重义务性的规定。2.有关海域使用权受侵害时补偿规定不完善《海域使用管理法》关于国家行政征用海域使用权进行补偿原则、标准的未作规定，只在《渔业管理法》中规定参照《土地管理法》的补偿标准进行补偿。补偿的内容探讨：以海域养殖亩为测量单位？按照品种和产值确定拆迁补偿标准？有的以分养殖器材成本补偿(含人工拆迁费)和养殖种苗补偿两部分，按照不同养殖品种和方式执行不同的补偿标准。3．渔民作为海域使用者的合法权益保护不够渔业用海海域使用权受侵害的事件经常有发生。如何保护好渔民的合法权益问题显得尤为紧迫而重要。三、海域使用管理制度在实施中存在的问题（一）产业布局不合理，缺乏总体开发规划，海域使用效率低下主要表现在：一是由于海洋开发规模和开发范围的不断扩大，海洋环境污染加重，赤潮频繁，渔业资源继续衰退；二是由于200海里专属经济区的实施，使渔民捕鱼渔场缩小，渔船捕捞生产受到很大影响；三是港口工业用海和铺设海底电缆、管道用海等占用了很大一块渔业捕捞和养殖空间。（二）海域使用金的征收问题1.关于海域使用金的征收标准问题。2.海域使用金各级财政的分成比例问题。3.海域使用金征收管理工作发展很不平衡。主要表现在三个方面：一是地区间不平衡。二是不同用海行业间不平衡。三是海域使用管理两项制度的实施不平衡。（三）海域使用权交易市场不规范问题（四）关于海域价值评估问题域价值评估问题就全国来说，也尚处于探索阶段。（五）海域使用证发放对象问题需要有行之有效的实施细则。（六）统一的技术规范和标准缺乏问题海域使用管理需要一整套统一的技术规范和标准，不管是海域权属管理还是海域有偿使用，都是如此。在海域使用权审批（发放）中，如海域的位置界定，海区测量手段和用图标准以及有关专业术语，沿海各地差异较大，容易使海域使用管理出现技术误差。（七）海洋行政主管部门监管问题1.国家重大建设项目由国家直接受理后，可能造成同一海域重复确权；地方海洋管理部门较难监管；有些项目使地方难以开展有效的监管。2.由于海洋行政主管部门的监管技术落后，造成监管力度不足，实践中违法使用海域的现象仍较为普遍地存在。四、海域使用管理体制中存在的问题（一）从管理机构设置来看，海洋综合管理部门力量薄弱，不能适应综合管理的需要（二）从权限划分来看，海洋综合管理部门与各行政管理部门职能有冲突目前我国主要涉海的行业管理部门包括：（1）国家渔业渔港监督部门，主要负责海洋渔业的管理工作，包括负责渔船渔港的监督管理，保护海洋渔业资源及其巡航检查；（2）交通部港务海事部门，主要监督我国海上交通安全，防止船舶污染，检验船舶和海上设施，进行海上航标管理和港口航道测量等。（3）中国海洋石油总公司、中国石油天然气总公司和地矿部的石油局主要负责海洋油气生产的管理，每个部门下设若干海区公司。（三）海上执法队伍组织协调不够、力量过于分散。