08第8章城市基础设施管理.

城市管理学姚军主讲第8章城市基础设施管理城市基本设施是城市生存和发展的物质基础，对城市经济增长、社会进步和市民生活具有重要影响。重点问题城市基础设施的分类基础设施供给的影响因素城市基础设施的供给方式中国城市基础设施建设的问题城市基础设施建设的资金来源基础投融资体制改革的基本方向城市基础设施民营化的主要形式城市交通运输的问题和改革思路8.1城市基础设施概述1.城市基础设施的概念基础设施（urbaninfrastructure），是保障城市生产和生活顺利进行的各种基础性物质设施及其服务的总称。它具有建设规模大、成本回收周期长、社会共同受益等特点，是城市社会经济发展的重要基础，是维持城市正常运转的前提条件。8.1.1城市基础设施的含义8.1城市基础设施概述城市基础设施，在习惯上，也称城市基础建设（简称“基建”）、公用事业设施或市政工程设施。严格地讲，公用事业设施和市政工程设施，在具体含以上是有区别的。公用事业设施是指具有自然垄断性质的基础设施，如供水（电、气）、电信、地铁等，具有消费的排他性，要收费，可以授权私人部门负责生产和运营。市政工程设施是指具有公共产品属性的城市基础设施，如城市道路、桥梁、隧道、下水道等，其消费具有无偿性和非排他性，市场机制难以实现有效供给，一般由城市政府负责筹措资金。8.1.1城市基础设施的含义8.1城市基础设施概述2.城市基础设施的分类城市基础设施是一个系统工程，它主要包括六大类：（1）城市能源供应设施（2）城市供水排水设施（3）城市交通运输设施（4）城市邮电通信设施（5）城市环保环卫设施（6）城市防卫防灾设施8.1.1城市基础设施的含义8.1城市基础设施概述1.公用性和公益性2.自然垄断性3.成本沉淀性4.超前性和系统性5.不可移动性8.1.2城市基础设施的特征8.1城市基础设施概述1.城市基础设施是发挥城市多元功能的物质基础；2.城市基础设施是形成经济集聚效应的重要保障；3.城市基础设施是提高市民福利水平的物质条件；4.城市基础设施是实现正外部效应的重要手段。8.1.3城市基础设施的作用8.1城市基础设施概述1.城市经济发展水平（经济发展实力）2.城市政府职能定位（全能型政府）3.基础设施投融资体制（政府财政能力）8.1.4基础设施供给的影响因素8.2城市基础设施建设1.城市基础设施的建设规模和供给水平大幅提高。2.基础设施在经济发展中的基础性地位得到加强。3.基础设施领域的市场化改革取得初步进展。媒体反思城市基础设施青岛被誉为中国最不怕淹城市排水系统是上世纪德国造8.2.1中国城市基础设施的建设现状8.2城市基础设施建设1.城市基础设施建设发展很不均衡（经济发展水平）2.城市基础设施建设总体水平不高（“消费”拥挤）3.城市基础设施投资渠道单一（政企不分）4.城市基础设施运营方式落后（政府垄断、市场封闭、粗放经营）5.基础设施市场化改革缺少政策配套（市场化改革停留在基础设施经营权拍卖和国有资产出售上，方法过于简单，同时缺乏有效规制等。）8.2.2城市基础设施建设存在的问题8.2城市基础设施建设1.国外城市基础设施的供给改革发达国家城市基础设施的供给改革，大体经历了政府投资、私有化改革和激励性规制三个阶段：（1）政府投资在20世纪70年代以前，发达国家大多把城市基础设施视为具有自然垄断性质的社会福利产品，都侧重于对城市基础设施实行公有化管理。因此，政府投资的公共企业在城市基础设施中占有重要地位。从二战后到20世纪70年代，英国和法国的国有企业比重都有明显上升。8.2.3国外城市基础设施的建设发展8.2城市基础设施建设1.国外城市基础设施的供给改革（2）私有化改革从20世纪80年代开始，发达国家开始推行私有化，扩大市场准入，让私人企业介入基础设施运营。实行政府出售、公司合作或联合生产。私有化改革最早从英国开始。私有化收回了政府投资，增加了税收，减少了财政支出。8.2.3国外城市基础设施的建设发展8.2城市基础设施建设1.国外城市基础设施的供给改革（3）激励性规制在公共企业私有化以后，一些私人企业可能利用其大公司的地位，排斥其他竞争对手，维持对市场的垄断地位，（从行政垄断到市场垄断）。为了促进有效竞争，保障消费者权益，城市政府需要对公用企业实施激励性规制。20世纪80年代中后期以来，激励性规制迅速发展起来。具体主要有特许投标竞争、区域间比较竞争、价格上限规制、社会契约规制等。8.2.3国外城市基础设施的建设发展8.2城市基础设施建设2.国外城市基础设施建设的启示（1）准确定位城市政府的基本职责政府的作用在于做好基础设施规划，引导基础设施投融资活动。同时，做好市场规制。（2）基础设施的投资主体多元化一般而言，中央政府负责全国性的基建项目；地方政府负责同居民日常生活直接相关的基建项目；官方代理机构和私营公司运作“使用者付费”的基建项目。（3）依法调整各方经济利益关系市场经济是法治经济，城市治理同样建立在法治基础之上。8.2.3国外城市基础设施的建设发展8.2城市基础设施建设长期以来，我国城市基础实施建设主要靠政府财政投资。20世纪90年代以来，尽管引入了市场机制，但主要仍是在财政分担和银行贷款上做文章。资金缺乏是制约城市基础实施建设的“瓶颈”。借鉴国外经验，城市政府可以通过多种渠道筹措资金。1.财政预算2.银行贷款3.市政债券4.城市经营（公共资源的市场化运作，如土地、牌照等）5.使用者付费（不消费不付费、多消费多付费）6.民间资本（“谁投资，谁受益，谁承担风险”）8.2.4城市基础设施建设的资金来源8.3基础设施运营体制在市场经济体制下，城市基础实施的运营方式具有多样性。概况来讲，主要有以下三种类型：1.公办公营即由政府直接投资和经营城市基础设施。这类基础设施的公益性最强，有的没有直接的利润回报。但它们涉及每个市民的切身利益，正外部效应显著。城市道路、桥梁、路灯、绿化、消防、公园等在这种模式下，政府拥有全部产权，组建运营的专业化公司具有准官方性质，享有特许经营权。8.3.1城市基础设施的运营方式8.3基础设施运营体制2.公私合作其是指政府以参股入股、财政补助、优惠政策等方式，与私人部门建立合作关系，联合提供城市基础设施及其服务。既发挥公共部门的规划和规制优势，又发挥了私人部门在管理、技术和资金上的优势。3.私人经营即政府以公开招标、特许经营或开放竞争等方式，吸引私人部门直接投资于基础设施建设领域，由民营企业负责基础设施项目的投资、生产和运营。私人企业可通过用者付费机制实现投资回报。政府通常在市场准入、产品质量、服务价格等方面规制。8.3.1城市基础设施的运营方式8.3基础设施运营体制由于行政性垄断没有得到根本性改革，城市基础设施行业仍呈现出“半行政、半市场化”特征：1、这些行业凭借政府无偿拨付、优惠政策得到的资源，形成独特的“成本优势”；2、这些行业凭借政府授予的特许经营权，名正言顺地排挤市场竞争对手，设置市场进入壁垒，减弱了社会的投资机会和意愿；3、这些行业提供的产品和服务，价格上升幅度大大快于社会平均价格指数，从而增加了其他行业的运营成本；4、由于垄断价格削弱了居民的真实购买力，市场需求因此受到抑制。5、垄断行业的高收入和高福利，一方面引起了人民群众的不满，另一方面又刺激其他垄断行业仿效和攀比。8.3.2城市基础设施行业的管制创新8.3基础设施运营体制城市基础设施行业的管制创新，应遵循以下基本思路：1、开放市场准入，引进竞争机制；为了刺激基础设施的投资需求，必须对行政性垄断体制实施改革。2、实行政企分离，政府有序退出运营；根据国内外经验，政府退出运营必须有序。3、兼顾投资人、运营公司和消费者的利益；政府需要兼顾各方利益，充当利益协调者的角色。8.3.2城市基础设施行业的管制创新8.3基础设施运营体制城市基础设施具有自然垄断性和正外部性，一般需要政府介入。然后，这并不意味着政府直接投资和运营。1.投资主体多元化2.资金来源多元化3.公用事业商品化4.经营管理企业化8.3.3基础设施投融资体制改革8.3基础设施运营体制1.城市基础设施的民营化改革20世纪80年代以来，西方国家放松了对基础设施行业的政府规制，实行开放市场和有效竞争，许多私人企业进入基础设施领域，有效提高了经济效率和服务质量。城市基础设施的民营化改革，是指政府不以直接投资者或借款人的身份介入具体项目，转而通过提供政策优惠、特许经营权等方式，引导私人部门参与基础设施建设和运营的做法。对于城市基础实施的民营化改革，政府有必要区分项目的不同性质，分别作出不同的制度安排。对于可经营项目，可直接推向市场；对于准经营性项目，政府有必要给予一定的政策优惠或财政补贴；对于非经营性的基础设施项目，应当由公共财政进行投资。8.3.4城市基础设施的民营化趋势8.3基础设施运营体制2.城市基础设施民营化的优势（1）民营化是提高基础设施供给效率的重要途径。（2）民营化有利于实现“民赢”的目标。可改进服务质量，为市民提供多元化的服务选择。（3）民营化有利于实现规模经济。开放市场为跨越城市和行政区划进行企业兼并和市场扩张提供了可能性。8.3.4城市基础设施的民营化趋势8.3基础设施运营体制3.城市基础设施民营化的现状进入21世纪以来，中国开始实施基础设施民营化改革。在中央政府促进民间投资的政策引导下，城市基础设施领域开始引入市场机制，允许民间和国外资本进入可经营性的基础设施领域。目前，在城市公交、供水、供气、供热、公交、垃圾处理、污水处理等行业，一些城市已经开始实施特许经营权拍卖，并对国有存量资产进行整体或部分转让，民营企业投资的比重增加很快。但总体而言，国有企业仍在城市基础设施投资中占据主导地位。8.3.4城市基础设施的民营化趋势8.3基础设施运营体制3.城市基础设施民营化的现状为加快推进可经营性基础设施的民营化发展，2004年5月1日，建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，这是中国第一部市政公用事业特许经营的规章制度。特许经营最长不得超过30年。8.3.4城市基础设施的民营化趋势8.3基础设施运营体制4.基础设施民营化的主要形式发达市场经济国家的城市基础设施运营，大都采用公私合作（publicprivatepartnership，PPP）和民营化形式，即政府机构与私营企业结成合作关系，利用国际和国内私人资本进行基础设施建设和运营。私人企业在提供基础设施及其服务的同时，可以获得合理的利润回报。李克强部署城市基础设施建设列出6项清单来源:凤凰卫视发布:2013-08-0114:45:008.3.4城市基础设施的民营化趋势8.3基础设施运营体制4.基础设施民营化的主要形式公私合作和民营化的具体模式主要有：（1）“建设经营转让”模式（build-operate-transfermodel,BOT）（2）“股份制”模式（joint-stockmodel，JSM）（3）“永久专营”模式（perpetualfranchisemodel,PFM）（4）“建设转让经营”模式（build-transfer-operatemodel,BTO）（5）“购买建设经营”模式（buy-build-operatemodel）；（6）“租赁经营开发”模式（lease-develop-operatemodel,LDO）；（7）“合同外包”模式（contractingoutmodel,COM）；（8）“建设拥有经营”模式（build-own-operate,BOO）；（9）“建设经营补助”模式（build-operate-grantsBOG）8.3.4城市基础设施的民营化趋势8.4城市交通运输管理1.城市交通运输的概念城市交通由对外交通系统和内部交通系统所组成。城市对外交通系统是城市与外界进行物质和能量交换的联系系统，它包括铁路、公路、航空、水运等交通方式。城市内部交通系统是实现人和物在城市内部不同区域的空间位移的联系系统