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1/16内部资料请勿外传决策参考2009年第4期（总第326期）天津经济技术开发区管理委员会政策研究室二零零九年十一月二十六日调查报告系列之四浦东新区机关事务管理及运行模式的调查报告政策研究室浦东新区综合研究院联合调研组一、浦东新区国有资产管理（一）总体规模和构成情况浦东新区所属各类国有资产基本上分为三类：经营性国有资产和非经营性的行政事业类国有资产、建设类国有资产（其规模及总量详见下表）。2008年，分布于一、二、三次产业中的经营性国有资产的比重分别为0.2%、2.3%和97.5%；第二产业资产主要集中在建筑业、机械工业和电力工业，第三产业资产主要以房地产业、社会服务业、金融业为主。浦东新区国有资产规模及构成单位：亿元项目2006年2007年2008年经营性国有资产370.09410.46586.87行政事业类国有资产137.37150.59169.012/16建设类国有资产173.08345.40299.38国有资产总量680.54906.451055.26比上年增长%17.0033.216.42（二）总体架构和制度建设2006年3月，根据《中共浦东新区委员会、浦东新区人民政府关于调整浦东新区部份机构名称的通知》精神，上海市浦东新区国有资产管理办公室更名为上海市浦东新区国有资产监督管理委员会；并对国资委主要职责、内设机构和人员编制进行调整，调整后的新区国有资产监督管理委员会为新区政府直属的特设机构，与中共浦东新区企业工作委员会合署办公。国资委下设办公室、纪工委、党建处、企干处、企业处、综合处、社会事业处和董事中心等8个处室；主要监督管理经营性国有资产，管理重点是陆家嘴集团、金桥集团、外高桥集团、张江集团、浦发集团、土地控股公司、现代产业公司、上工申贝公司和轻工装备集团等9大直属公司及其所属企业，约占经营性资产总量的98.5%，另有少量企业委托社发局、经贸局、农贸中心、政府办、宣传部等机构监管。除九大直属公司由国资委直接出资并监管外，对于原属新区行政、事业单位管理的企业，一方面加大清理脱钩力度，另一方面，规范非经营性资产委托监管，通过与受托监管单位签订《委托监管协议书》，明确监管责任。非经营性国有资产中的行政事业类国有资产则按《关于进一步规范浦东新区国有资产处置的若干规定》的通知中的第六章（行政事业单位国有资产处置）执行。2006年，国资委进一步加强国资监督制度建设，梳理了1997-2005年的规范性文件，拟定、修订了《关于进一步规范浦东新区国有企业投资行为监督管理的暂行条例》、《关于进一步规范金融保险类国有股权转3/16让的通知》等7个文件并转发了国务院国资委4个相关文件，完善了国资管理体制，提供了制度保障。（三）管理的主要内容和方法1、战略管理。组织直属公司编制企业战略和规划，核定企业主业范围，进一步明确企业战略目标。2、预算管理。重点关注资源配置方向，控制成本费用，探索建立国有资本经营预算制度，制定了《浦东新区区本级国有资产经营预算管理暂行办法》；明确国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，以及预算收支范围、监督体制，在促进经济社会全面发展的同时，努力实现国资保值增值；细化预算编制，提高预算透明度，在全国率先采用国资委编制、政府决策、人大监督的国资预算管理模式。3、投资管理。将业主投资决策权下放企业，同时强化投资管理内控制度和后评估制度，激发企业活力。进行国有控股上市公司改革，上市公司股权直接由相应集团公司持有，解决了上市公司红利、注册资本等问题，为加快新区集团公司、上市公司改革发展创造条件。4、考核管理。结合浦东国企的特殊定位，初步形成融功能性任务、市场化标准于一体的业绩考核工作体系。5、收益管理。新区政府批转《浦东新区国有资产收益管理暂行办法》，共5章22条，对国有资产收益管理制度适用范围、管理原则、国有资产收益组成、国有资产收缴比例、收缴程序、国有资产收益用途和使用监管等内容做出了规定。6、强化监事会监督保障。向直属公司及重要子公司派驻监事会主席、监事长和专职监事，强化企业经营管理全过程监督，不定期开展工程建设项目、企业内控制度等专项检查，防范企业经营风险。4/167、信息化监督保障。率先开发应用国资监管信息平台，重点加强资金财务信息的分析监控，一、二层企业和重要的子公司已基本纳入平台监管，覆盖绝大部份企业资产。8、建立出资人委托审计平台。按照分层管理、分级负责的要求，制订《关于规范浦东新区企业国有资产委托审计的管理规定》，明确了委托审计事项、审计权限、会计师事务所的选择与约束、委托审计方式等；2006年起，新区直属公司及其全资、控股公司年度财务决算审计、直属公司及其第二层面全资和控股公司企业改制审计、属于新区国资委管理的企业领导人员的经济责任审计等由新区国资委直接委托或核准后由直属公司委托审计；采取公开招标的方式选择26家具有相应资质的会计师事务所建立了国资审计事务所备选库，以及相应的备选库事务所准入和淘汰机制，并定期对入选事务所的审计情况进行跟踪和评价。二、浦东新区机关事务局（办）的运行与管理（一）总体概述浦东新区机关事务管理办公室名义上是和新区政府办公室平行的政府机构，由政府办公室主任兼任机关事务办主任，在实际操作上存在对外用机管办名义发文、联系工作，对内实际工作由政府办下设的行政处管理或行使职权。其人员编制中既有公务员编制、事业单位编制，也有历史原因遗留下来的集体编制，关系未能完全理顺。所需经费由财政统一拨款（包括服务机构的费用），管理、考核均按公务员标准执行。机管办接受国资委的委托，对行政性国有资产进行管理（实际上由行政处在操作）。浦东新区机关事务管理根据中央机构编制委员会办公室和国务院机关事务管理局的要求，将机关后勤工作的职能划分为行政管理职能和服5/16务职能。浦东新区机关后勤的服务职能已基本实现了社会化；行政管理职能主要包括机关财务管理、基本建设管理、物资设备管理，后勤服务的规划、协调和监督管理等。目前，浦东新区的办公机构相对集中在行政办公中心，机关事务管理主要有三大任务：1、保证政府机关日常工作的正常运行这是保障机关办公和职工生活的基本职能，主要内容有大楼的设备、绿化、保洁、保安、餐饮、礼仪、房屋修缮服务及提供办公及生活必须的机构或设施（如邮局、银行、总机、车队、洗衣房、小卖部、医务室等）。另外，根据财政预算对机关的行政经费和日常预算执行（包括机关后勤服务社会化经费）实施管理，包括预决算管理，机关（含下属单位）会计业务指导，财务监督以及为机关正常运转和重要会议、重大活动提供经费保障。2、保证政府机关突发事件的安全处置新建政府办公中心多为5A级智能化大楼，保安自动化（SecurityAutomationSystem，简称SA）是重要内容之一，要及时安全处置机关突发事件。出于新区大楼保卫、保密的需要，实行内保、外保两种不同的保卫制度。对外来人员根据其所要进入的区域填发不同的门票或办理临时磁卡。门禁系统对进出人员能自动记录进出的时间和对象，便于查询。在重要位置设置监视器，能够自动监测及录像。同时，设置防盗报警器及红外微波探测设施，确保要害部位人员和工作的安全。大楼装置智能消防自动报警系统，根据需要设定烟感、温感、煤气感报警设施。一旦发生异常情况，能自动将报警信号传至控制器，紧急切换到应急广播系统，发出警报。当火警发生时，能停止有关部位的风机，关闭防烟并接受其反馈信号；启动相关部位防烟风机和排烟阀，能6/16自动关闭有关部位的防火门；消防泵自动启动，自动喷淋灭火。能强制电梯全部停于首层（除消防电梯），自动接通火灾事故灯和疏散指示灯，自动切断有关部位非消防电源。3、受国资办委托对国有资产进行管理党的十六届三中全会对深化国有资产管理体制改革提出了要求，明确由机管局承担机关国有资产产权界定、清查登记并实行监督的管理职能。浦东新区按照中央指示精神，加快了在机关国有资产统一管理方面的改革。即根据国有资产管理部门（国资办）的授权或委托，负责对机关占有、使用的非经营性国有资产实施管理，包括资产的清查登记、产权管理、调剂配备、价值评估、处置审核等；对部份为机关运转提供保障的经营性国有资产的运行实施监管。对产权归属政府机关的所有的行政用房及地产行使统一管理职责，包括制定管理的规章制度、基建规划和项目建设计划；对行政用房的投资控制、建设改造、物业维修、产权登记、使用调配、处置等全过程实施管理，负责公务员住房管理、管理和发放公务员住房补贴、管理和调配领导干部住房。对机关公务车辆实施管理（下伸至功能区及各街镇），包括核定机关公务车辆配置的编制，审批车辆配备、更新、报废事项，公务车辆驾驶员交通安全教育与管理，车辆牌证管理等。以上基本职能构成了机关事务管理职能的核心内容。（二）浦东新区机关事务管理业务的运行1、国有资产管理（1）管理的主要内容“机关事务管理工作是以资产管理为核心，以组织提供物资保障为手段，以保证机关职能活动正常有序运转为目的的行政管理工作。”机7/16关事务管理工作的重点是对机关物资流、资金流、信息流的管理、控制和运用，包括财产物资管理、房地产与物业管理、供应服务管理、信息资源管理、生活服务管理等内容。目前，浦东新区机关事务管理办公室根据《关于加强新区行政事业单位国有资产管理的若干规定》，一是对新区行政办公中心、撤销川沙县与浦东合并时明确由机关事务办管理的房产（如原川沙县政府房产）及新区新建的行政或事业单位集中办公用房（如市民中心、卫生中心、新闻中心、展览中心、招商中心等），进行了产权登记，统一调配、统一管理、统一修缮，但尚不包括某些职能部门（如发改委、环保局、建交委、社发局等）原拥有的房产（主要是其下属的事业单位在使用），各镇政府新建的办公大楼等（因财政管理体制等原因）。二是对政府固定资产的管理，如车辆（现已延伸至各职能局、功能区、乡镇、街道）定编、购置、更新、报废的申报和核定；办公设备（如电脑、复印机、传真机、打印机、办公桌椅等）购置、更新、报废的核定和审批等（不包括各职能局）。三是总务管理。（2）管理的主要方法根据五个“法定”，即机构职能法定、关系结构法定、权责配置法定、运行程序法定和监督责任法定的要求，制定相应的管理办法、职责范围、运行程序、监督要求、考核方法等。如政府服务企业的选定和大宗办公用品的采购都必须由政府采购办和纪委的介入，走常规招投标的程序，由专家评标，业主选择使用。浦东新区根据机关国有资产实行集中统一管理的要求，把加强国有资产管理列为工作的重点，制定了一系列的相应规定，如《关于加强浦东新区行政事业单位国有资产管理的若干规定》等，管理的深度已深入8/16到乡镇和街道。新区国资办花了整整一年时间，初步摸查了全区行政机关国有资产的家底。在此基础上，制定了相应管理制度。如各委办局、功能区乡镇和街道的车辆编制、更新、报废等均由机管办统一审批；用财政资金建造、购置的办公用房，从使用规模到房屋修缮等都要报机管办审批核定；各委办局购置的固定资产都要统一招投标、统一付款、统一登记、统一编号、统一标识、统一年检、按规定标准统一报废等。加强管理主要从四个方面着手：⑴建立机构，摸清资产情况。机构是组织保障，机构名称不重要，重要的是政府要明确其职权，赋予其对各委、办、局等单位资产调查、申报、核批的权力。⑵狠抓制度建设。一是建立资产分类统计制度。二是建立资产核销调整审批制度。三是建立资产统一配置标准和预算制度。四是建立存量资产调剂制度。⑶转变资产管理方式。机关资产的管理往往“重实物轻价值、重购置轻处置、重使用轻管理”，管理手段落后，管理方式比较粗糙。要使资产管理到位，必须按照“让资源与权力脱钩，让利益与责任挂钩”的原则，实现管理方式的转变（如房产资源的统一管理、统一调配、统一使用标准、统一出租，收支两条线等），在资产的购置和处理中，发挥市场的基础性作用（如非经营性资产转为经营性资产要进行市场价值评估制订保值增值目标进行考核等）；在资产的使用和管理上，充分发挥考核机制和程序设计的作用；在资产的权属和责任上，发挥制度的约束作用。⑷强化资产监督机制。主要把好“四道关”：一要从严监督资产购置的审核环节，严防重