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第六节行政处罚一、行政处罚的概念与特征是指法定的行政主体对违反行政法律规范、破坏行政法律秩序尚未构成犯罪的相对人所实施的惩戒行为。特征：1、主体是行政机关或法律、法规授权的其他行政主体。2、对象是外部相对人3、前提是相对方实施了违反行政法律规范的行为。4、性质是一种以惩戒为目的具有制裁性的具体行政行为：对违法相对方权益的限制、剥夺，或对其科以新的义务5、行政处罚决定的可诉性6、行政处罚功能的多重性（惩罚、威慑和教育）各国关于行政处罚的观念和制度（参见胡建淼书）第一类：将行政处罚理解为国家对公民、组织违反行政法规范，破坏行政管理秩序的行为所给予的包括刑罚在内处罚。如：日本和我国台湾地区。行政处罚指“根据统治权，作为一种制裁措施，对行政上的义务违反者以刑法中有刑名规定的刑罚或罚款。这种刑罚也称行政刑罚，罚款也称行政上的秩序罚”（室井力，168页）“行政罚分为两种（1）对于违反行政法之义务者，可以刑法上所定刑事名之制裁，是为行政处罚，如妨害国家总动员惩罚暂行条例，对于违反国家总动员法令者，所科之死刑、无期徒刑、拘役、罚金等是；（2）对于违反行政法上之义务者，科以刑名以外的制裁，是为行政上的秩序罚，如违警法上的拘留、罚锾、罚役、申诫是，间有将行政上的秩序罚的处罚权交于法院者。”（林纪东：《行政法》，三民书局1998,361页。）英美法系国家主要是通过法院判处监禁和罚款等刑罚手段来保障行政法上义务的实现，这与日本相似，其行政处罚概念可归为第一种。第二类，将行政处罚理解为以刑法和刑事诉讼法以外的特别法规定的处罚措施和程序惩戒行政违法行为的活动。如德国制定了违反秩序法、奥地利制定了行政罚法来追究相对人违反行政法义务所应当承担的责任。在这些国家，行政处罚有自己的实体和程序规定，不包括刑事处罚。第三类，将行政处罚理解为行政机关以及其他行政主体依法制裁行政违法行为的活动。如，我国。（二）行政处罚与相关概念的区别1、行政处罚与行政处分的区别二者合称行政制裁，都属于行政法调整的范围。行政处分指国家行政机关对其系统内部违法失职的公务员实施的一种惩戒措施。（１）作出决定的主体范围不同。前者，由享有行政处罚权的行政主体作出。后者，由受处分的公务员所在机关，或上级机关，或行政监察机关作出。（２）所制裁的对象不同。前者是违反行政法规范的公民、法人或其他组织；后者对象仅限于行政机关系统内部的公务员。（３）采取的形式不同。处罚的形式种类很多，有警告、罚款、行政拘留、吊销许可证执照、责令停产停业、没收财物等；而行政处分的形式只有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等六种形式。（４）行为的性质不同，前者，外部行政行为，后者是内部行政行为。（５）所依据的法律、法规不同。处罚依据的是有关行政管理的法律规范，如《治安管理处罚法》、《环境保护法》等。后者由有关行政机关工作人员或公务员的法律规范调整，如《国家公务员法》、《人民警察法》等。（６）两者的救济途径不同。对处罚不服的，除法律、法规另有规定外，相对方可申请复议或提起行政诉讼，通过复议与行政诉讼获得救济；而对处分不服的，被处分的公务员只能向作出处分决定的机关的上一级机关或行政监察部门申诉。２、行政处罚与刑罚的区别（１）两种行为的性质不同。前者是行政权的一部分，刑罚的权力归于审判权的范畴。（２）实施处罚的主体不同。前者是行政机关，后者是司法机关。（３）实施处罚的对象不同。前者针对违反行政法律规范的相对人，当相对人既违反行政法律规范又违反了刑事法律规范，也可能对其实施两种处罚；而刑罚只能对违反刑事法律规范的犯罪分子实施。（４）作出处罚决定的程序不同。前者依行政程序，后者依刑事诉讼程序作出。（５）处罚的形式不同。刑罚有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑、罚金、剥夺政治权利等。3、行政处罚与行政强制执行的区别（1）性质不同。行政处罚是对违反行政法律规范行为的一种制裁，即对违法行为的事后制裁，处罚决定不因相对方停止或应允停止实施违法行为而解除，失效，且罚、没款不能返还。行政强制执行本质上属于执行行为，在相对方开始履行或应允履行行政处理决定或义务时，强制执行措施即应停止。（2）目的不同。行政强制执行的目的是为了促使被强制人履行法定义务，而处罚的目的是为了惩戒。（3）实施的机关不尽相同。行政强制执行除由行政机关实施外，主要由法院依行政机关的申请而实施；而处罚只能由行政机关或法定组织实施。某造纸厂在未经许可违法排污，环保部门作出责令其停产停业的处罚决定，并限期治理。但该厂既不履行行政处罚决定，又不申请复议和向人民法院提起诉讼。对此环保部门应当：（）Ａ、不能采取任何行动Ｂ、再对其罚款Ｃ、请求上级行政机关处理Ｄ、申请人民法院强制执行4、行政处罚与执行罚的区别行政执行罚是指行政强制执行机关对拒不履行法定义务或拒不履行已生效的具体行政行为的义务人反复地科以新的金钱给付义务，以迫使其履行义务的执行方法。执行罚属于行政强制的范畴，是一种间接强制执行的手段。例如，税收管理中的滞纳金。（1）目的不同。行政处罚是对违法行为人实施制裁的法律制度，而行政执行罚则是为了迫使相对人履行行政法上的义务，属于行政强制。（2）适用方式不同。针对违法行为人的行政处罚是一次性，尤其是行政主体对相对人的同一个违法行为处以罚款时，必须遵循“一事不再罚原则”，而行政执行罚则具有持续性。（3）形式不同。行政处罚的形式有警告、罚款、没收、吊销许可证和执照、行政拘留等，而执行罚主要表现为征收滞纳金、加处罚款等可以新的金钱给付义务的形式。《处罚法》第51条第1项规定“到期不缴纳罚款的，每天按罚款数额的3%加处罚款”的“加处罚款”就属于执行罚。1998年8月7日，王某因贩卖注水牛肉而被工商机关处以200元的罚款，限期5日缴纳。8月15日王某到工商机关缴纳罚款时被告知因其未按时缴纳，依法按罚款数额百分之三加处18元，共计218元。下列关于200元罚款与18元罚款的性质说法正确的是（）Ａ、都是行政处罚Ｂ、都不是行政处罚Ｃ、200元罚款不是行政处罚Ｄ、18元的罚款不是行政处罚为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效进行行政管理，维护公益和社会秩序，保障相对人的合法权益，全国人大于1996年3月17日审议通过了《行政处罚法》，并于10月1日正式施行。二、行政处罚的基本原则（一）处罚法定原则（第三条）（二）处罚公正原则（第四条）（三）处罚公开原则（第四条）（四）一事不再罚原则（第二十四条）（五）处罚与教育相结合原则（第五条）（六）保障相对人权利原则（第六条）（一）处罚法定原则（1）实施主体及其职权必须是法定的。并非所有的行政主体都能实施行政处罚。（2）处罚的依据是法定的，必须有法律、法规、规章的明文依据，并且给予行政处罚的行为、种类及幅度等内容必须是明确（3）行政处罚的程序必须是法定的。不遵守法定程序的，行政处罚无效。案例：2005年2月12日，张某自驾货车，跨省运送卷烟，行至某高速公路收费站时，被某市公安局查扣。市公安局在检查时发现张某采用集装箱运送的方式伪装运输卷烟，并且其所运送的200件卷烟无烟草专卖品准运证即购销合同。于是，市公安局当场扣押了这200件卷烟。2月20日，市公安局作出处罚决定，认定张某采用集装箱伪装运输中华烟200件，并阻挠检查，且经查当事人无任何准运手续，其行为严重违反《烟草专卖法》的规定，决定将依法扣押的卷烟予以全部没收，并处罚款5000元。分析主体：根据《烟草专卖法》的规定，烟草专卖工作由烟草专卖行政主管部门负责，无证运送烟草专卖品的违法行为应由烟草专卖行政部门处罚，公安机关无权实施处罚。内容：《烟草专卖法实施条例》第55条，非法运输的烟草专卖品价值超过5万元或者运输卷烟数量超过100件（每一万支为1件）的，由烟草主管部门没收违法运输的烟草专卖品和违法所得。故本案中对张某的正确处罚只是没收违法运输的烟草专卖品，而没有罚款这一处罚内容。（二）处罚公正原则“阳光是最好的防腐剂”，要保证行政处罚的正确，必须贯彻“公正和公开”原则，公正是指处罚结果应当与违法情节相适应，而公开是指处罚的依据及相关内容必须是公开的。美国最高法院的韦德法官认为：“程序公正和符合规律，是自由不可让度的实质内容。严厉的实体法只有得到公正和毫无偏袒的执行才能为人们所忍受。”（应松年，第373页。）处罚公正原则是处罚法定原则的重要补充，是行政合理性原则在行政处罚中的具体体现。（1）行政处罚的设定和实施必须做到客观、公平、合理，做到过罚相当，即是否处罚，处罚种类及处罚幅度要与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当，不能畸轻畸重；（2）行政主体行使行政处罚权时，要符合立法目的，出于正当的动机，否则构成滥用职权；（3）行政主体进行行政处罚时要公正对待，一视同仁，相同情况同样对待，不同情况不同对待，不能反复无常。（三）行政公开原则处罚依据、过程公开：1、作为处罚的法律、法规和规章必须事先向社会公开，行政主体不能依据未公布的规定或内部文件实施处罚2、处罚的过程即处罚的程序必须公开，包括执法身份的公开、告知当事人处罚的事实、理由和依据、听取当事人申辩、举行听证等3、处罚结果必须公开，不管是当场处罚，还是事后依照一般程序处罚，行政主体都必须采取书面形式，即填写或制作处罚决定书，并送达当事人。案例：栾某，个体鱼贩，在县城菜市场租有一摊位出售水产。顾客季某向栾某购买鳊鱼一条，4.8斤，每斤3.40元。付账时，正巧计量员王某过来，王某复称重量为4.7斤。为此，买卖方发生争吵，计量员王某要求退还一两鱼的钱给季某，但栾某坚持认为少一两与多一两是正常的，不予退钱，还出言不逊，骂季某小气，侮辱王某的人格。事后，县计量局根据本局关于处罚的一些内部规定，以“仿造数据”为理由，对栾某罚款300元，栾某不服，认为少一两就罚300元，没法律依据，也很不公正，起诉到法院，要求撤销处罚决定。案例分析：本案中，栾某少称一两鱼是事实，属于违反计量管理的行为，理应受到处罚，但是，栾某违法行为的情节轻微，危害性不大。依市场价，一两鱼仅值0.34元，却被处罚300元，依处罚合理原则，计量局的处罚明显带有个人好恶的情感，其处罚的程度显然超出了栾某违法所得，因此不合理的行政处罚应予撤销。另外，县计量局以本局关于处罚的一些内部规定为依据而对栾某作出处罚，显然违背处罚依据须公开的原则。依我国的行政诉讼制度，法院对行政行为的审查仅限于行政行为的合法性，但《行政诉讼法》第54条第（四）项作了例外规定，即行政处罚显失公正的，可以判决变更。因此，本案中，县人民法院可以作出变更处罚决定的判决。（四）一事不再罚原则（24条）指行政处罚实施机关对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一的事实和依据给予两次以上的处罚。防范重复处罚的乱罚现象。24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”（1）对违法行为人的同一个违法行为，不能以同一事实和同一法律依据实施两次以上的处罚。A、一个违法行为违反了同一个行政法规范，一个处罚主体或多个处罚主体不能根据同一个法律规范再次实施处罚。B、如果一个违法行为同时触犯了两个或两个以上不同的行政法规范，并应由两个以上不同的行政机关分别实施行政处罚的，则不违反一事不再罚，但不能重复罚款。即先实施处罚的机关已给予罚款的情况下，其他处罚机关就不能再次予以罚款，但可依法进行其他法定形式的处罚，如没收、吊销许可证和执照等。（2）违法行为人的同一行为如果同时违反行政法律规范、刑法和民事法律规范，需同时承担相应法律责任时，行政处罚责任不能替代刑事、民事法律责任。这并不违反一事不再罚。根据处罚法第七条，相对人因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。违法行为涉嫌构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关。行政处罚与刑罚之间可以相互折抵。人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期；人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款处罚的，应当折抵相