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第十三章社会保障立法与管理第一节社会保障立法一、社会保障法制的基本概念(一)社会保障法的定义社会保障法是调整以国家、社会和全体社会成员为主体，为保证社会成员的基本生活需要并不断提高其生活水平，以及解决某些特殊社会群体的生活困难而发生的经济扶助关系的法律规范的总和，是调整各类社会保障关系的综合性法律规范。简单地说，社会保障法是调整一个国家或地区社会保障关系的法律规范的总和。对这一概念的理解应注意以下几个方面。1．社会保障法的主体社会保障法的主体，是指在社会保障活动中，依法享受权利与承担义务的当事人。从社会保障的运行过程看，社会保障法的主体应当包括以下几方面：(1)政府。国家、政府作为社会保障的主体地位的形成，是工业化、城市化以及市场经济的固有特征所致。现代社会保障制度的建立就是以国家和政府的责任为基础的。国家和政府通过其授权的社会保障职能部门和机构的管理及运作来体现其社会保障主体的地位及作用。(2)社会。社会保障关系主体中的“社会”，主要是指单位、社区、社会团体，以及社会化的社会保障实施机构。社会之所以要参与到社会保障活动中来，是基于“政府失灵”的现实。所谓“政府失灵”是指：人类社会所必需的某些公共物品，例如对政府权利的制约、对社会多元化需求的满足、对公民民主的生活方式的培养等等，政府是无法提供或无法完全提供的，必须要由市民社会自行提供。西方发达国家社会保障实践也表明：政府通过经济政策手段干预调节经济运行过程的作用是有限的，不可能完全担负起社会保障的责任，所以要有社会的介入，以弥补政府功能的缺失。(3)公民。社会保障关系中的“公民”，其主体的身份是双重的：一方面，他(她)是社会保障被给付的主体；另一方面，他(她)在许多项目上(例如社会保险的一些项目上)负有缴纳税费的义务，所以也是给付的主体。2．社会保障法的调整对象每一个独立的部门法，都有其特定的调整对象，即调整特定的社会关系，解决特定的社会矛盾。特定的调整对象，是该部门法区别于其他部门法的标志。社会保障法调整特定社会关系，即政府(通过社会保障管理机构)、社会(单位、社区、服务机构等)和公民之间，在保障基本生活需要和经济发展享受权活动中所形成的各种社会保障关系；其所要解决的特定社会矛盾，即社会成员面对种种个人难以抵御的生活风险，需要国家给予生存保障的矛盾。社会保障关系是指社会保障法律制度的主体，包括政府、社会和公民在社会保障活动中所发生的各种社会经济关系。具体包括以下内容：(1)政府与公民之间的关系。主要是一种给付与被给付的关系，即政府在社会保障提供方面所承担的职责和义务，以及公民在社会保障待遇方面所享有的权利。(2)政府与社会保障实施机构之间的关系。主要是一种管理与被管理的关系，即社会保障实施机构从政府方面获得授权，依法对社会保障事务进行管理，以及政府依法对社会保障实施机构进行帮助、指导和监督。(3)社会保障实施机构与公民之间的关系。主要是一种服务与被服务的关系，即社会保障实施机构利用多方筹集到的基金为包括社会弱势人群在内的全体公民提供社会保障待遇，以及公民享受社会保障政策法规所确定的各种待遇。(4)不同社会保障实施机构之间的关系。主要是一种分工协作的关系，即在社会保障基金的筹集、管理、运营和发放等不同环节上明确分工、各司其职、互相衔接、互相制约。(5)政府和社会保障实施机构与用人单位之间的关系。主要是一种保障基金的收缴关系，即社会保障实施机构依据法律规定代表政府向用人单位(即雇主)收取社会保障基金，以及用人单位按照法律规定的比例向社会保障实施机构缴纳社会保障基金。3．社会保障关系的特征(1)社会保障关系同时具有人身关系和财产关系双重属性。社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利，以及优抚安置等，除了社会福利具有广泛性以外，社会保险、社会救助、优抚安置等都是针对特定社会群体的社会保障措施，只有具备合格的主体身份的公民才能享受相应待遇，所以说社会保障关系具有人身关系的属性。而社会保障的核心是给付，主要是通过钱和物的提供来满足保障对象的生活必需，所以社会保障关系又是一种特定的财产关系。(2)社会保障关系是一种不同主体之间的连带社会责任关系。社会保障关系主体包括政府、社会和公民，在社会保障活动中，这三者的关系既不完全是平等主体间的关系，也不完全是体现国家权力的管理和服从关系。社会保障的核心——给付关系实质上是一种特殊的合同约定关系。在给付关系中，不存在行政法律关系中基于行政权力的管理与被管理关系，而是平等主体间基于合同约定而产生的权利义务关系；但这种约定又是国家依据行政权力单方面做出的一种受益约定。因此，给付关系是一种国家依据行政权力做出受益约定，社会保障管理机构依法履行受益约定的关系。社会保障合同约定所确定的权利和义务关系，把政府、社会及公民联系在一起，形成一种社会连带责任关系。社会保障合同约定的最高形式便是社会保障法。通过社会保障立法，将不同主体在社会连带责任关系中各自享有的权利和承担的义务明确加以规定，这既是现代社会保障制度产生的条件，又是社会保障制度正常运行的基础。(3)社会保障关系中的权利与义务具有非对等性。在社会保障关系的不同主体之间，并不是在所有场合下权利和义务都是对应和对等的，其中既有无须履行义务的法定权利，也有不享受任何权利的国家义务。可见，社会保障活动实质上是通过国家干预的手段在不同社会群体之间进行利益再分配，这种国家干预根据什么原则、按照什么程序、依据什么标准来实现，都需要通过立法的方式规定。二、社会保障法的特征和层次结构(一)社会保障法的特征1．广泛的社会性2．明显的强制性3．严格的专用性4．特定的技术性5．实体法与程序法的统一性6．保障内容的低保性(二)社会保障法制系统的层次第一层次(最高层次)是宪法层次，即各国宪法中对国民权益的保障或直接对社会保障制度的原则规范，这是社会保障立法活动的根本依据。第二层次是由国家立法机关制定的社会保障领域的综合性或单项性法律，这是社会保障制度的基本依据。第三层次是由国家行政机关颁行的行政法规，这是社会保障制度的具体实施依据。第四层次是地方立法机关或地方行政机关指定的适用于本区域范围的社会保障法规，这是在全国性社会保障法律、法规指导下，照顾到地区差异性特点的地方性法规，它所规范的是本地区直接负责的社会保障计划、项目。(三)社会保障法的基本结构(1)总则部分。主要表述本法的立法依据、宗旨、基本原则、项目构成、适用范围、用语释义等。(2)社会保障基金的筹措。包括社会保障基金的征集渠道、方法、费用缴纳比例、基金运用管理的原则和方式等。(3)社会保障待遇的给付和享受资格。主要包括给付条件、保障标准、享受者的权利与义务关系等。(4)管理机构与管理体制。主要包括管理机构的名称、责任、职责范围、监督与隶属关系等。(5)法律责任。主要包括社会保障管理机构、保障对象等相关关系各方各自的权利、责任和法律约束方式等。(6)争议处理。主要包括对社会保障法律实施过程中引起的争议的协调处理原则和方法等。(7)附则。一般包括生效时间、解释权限等。三、社会保障法的基本原则1．普遍性和选择性相互兼顾的原则普遍性和选择性相互兼顾的原则是说，当公民具备了具体的社会保障计划、项目所规定的保障条件和资格后，都有从国家和社会得到相应保障的无差别的权利，国家和社会不应该将这种权利只给予一部分人，而将另一部分人排除在外。但是，普遍性的保障权利并不等于所有的人都可以无差别地享受所有的社会保障待遇，当具体的社会保障计划、项目所确定的待遇发放的条件不具备时，任何人都不能享受相应的待遇。2．生存权与发展权相结合的原则生存权是为维护人的生存所必不可少的权利，包括生命权、健康权、物质享受权等内容。它是作为社会生活主体的人的最基本的权利，如果缺乏维持其生存和体现其尊严和价值的起码的物质条件，人也就无从健康地生活并进而享受其他各种权利。发展权是指个人的生理、心理和社会功能获得增加和完善的权利，包括学习权、就业权、社会交往权等内容。它是作为社会生活主体的人的更高层次的权利。一个人仅仅活在世上还不够，如果缺乏精神生活和社会功能发展的各种机会，也就不能算作是完全意义上的社会人。3．保障待遇与社会经济发展水平相互适应的原则社会保障是人类社会发展到一定时期的产物，换句话说，社会保障是应社会经济发展的客观要求而产生的。这一事实要求社会保障立法在确定保障待遇时，必须考虑两方面的影响因素：其一是社会经济发展不同阶段上保障对象的保障待遇预期；其二是社会经济发展不同阶段上，社会给付保障待遇的经济承受能力。在不同的国家和地区，或在相同国家和地区的不同发展阶段上，即便是为满足保障对象的基本生存需求，所要提供的经济物质帮助的标准也大不相同，这一标准与当时当地人们的生活水平有很大关系，基本生活保障应与人们维持起码生活所需的物品的价值数量相关联。当然，社会保障计划、项目确定的给付标准能达到什么样的水平，最主要的还是要看社会经济发展达到了什么样的水平，因为社会保障水平取决于经济发展所创造的可供再分配的社会财富的多寡，高于经济发展水平的社会保障，势必给社会经济的发展带来沉重的负担。所以社会保障立法的一个重要原则是量力而行。4．公平和效率相互促进的原则公平和效率的平衡和相互促进，是社会发展的重要机制，也是人们追求的理想目标。第二节中国社会保障制度的改革一、中国社会保障法律体系的历史与现状(一)中国社会保障立法回顾早在中国共产党领导的新民主主义革命时期，一些根据地的政权就已开始了社会保障的立法实践。国家根本大法的明确规定为中国社会保障制度的创建提供了坚实的法律保障。从20世纪50年代起，中国的社会保障立法工作开始进行。其后经历了初创、调整倒退、重建和改革等不同阶段，到目前已形成了一个初具规模的社会保障法律体系。(二)当前中国社会保障立法中存在的问题1．社会保障立法严重滞后2．社会保障现行法律的立法层次偏低3．社会保障立法不统一4．社会保障法律的实施和监督机制相对薄弱二、中国社会保障法律体系的构建(一)构建我国社会保障法律体系的必要性1．构建我国社会保障法律体系是依法治国的必然要求2．享受社会保障待遇是劳动者的基本权益，应由国家通过立法在制度上予以保障3．构建我国社会保障法律体系是规范和保障社会保障行政管理部门及其工作人员依法行政的依据4．需要为地方社会保障立法提供依据5．立法要注意系统性6．要考虑建立社会保障仲裁机构的问题(二)推进我国社会保障法律体系建设1．关于《宪法》社会保障法的根源来自《宪法》。我国《宪法》在第45条中规定：“中华人民共和国公民在年老疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《宪法》第23条修正案，将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”条款补充写入《宪法》第14条，把人民的根本利益作为出发点和落脚点，代表了中国最广大人民根本的利益，充分体现了《宪法》的人民性，并赋予了社会保障制度的法律地位。2．社会保障法律制度社会保障法律制度是各种社会保障基本法律制度规定构成的制度体系。《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》指出：“‘九五’期间，要加快养老、失业和医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次的社会保障制度”。社会保障基本法可先以通则的形式对社会保障的基本问题作原则性的规定，对于它所包含的分支可以作更为全面、更为系统、更切合市场经济体制下的老百姓实际生活的规定。制定社会保障基本法的意义在于：第一，有利于社会保障立法整体、全面、系统的规划和完善，从而推进我国社会保障法制的建设和发展；第二，有利于通过社会保障基本法的统帅作用，克服社会保障法系统内的冲突和矛盾，以实现系统内的整体协调和平衡；第三，有利于社会保障法