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1论人民调解的主体、适法与诉调对接——以合意缺失调解协议个案切入★★★﹡——————————————————————————————————————————————内容提要诉调对接机制建设是贯彻落实中央关于“积极创新社会治理方式，最大限度地预防化解社会矛盾”的精神，也是经济市场化，把握法的价值取向而适法，更是中国进入诉讼社会法治进路中处理好维权与维稳关系的重要一环。以“余案”诉途维艰案例，揭示诉调对接对于确保公民起诉权的功用，让案件进入司法程序得到公正审判，让行政相对人的权益得到司法救济，让行政主体的行政行为得到依法规制，深化司法运行机制改革以利于社会稳定，建设法治国家。关键词人民调解合意性主体性适法性诉调对接引言以一起合意缺失调解协议个案切入，探索如何进一步发挥人民法院与各调解组织参与社会管理创新，促进社会管理法治化，有必要将人民调解及其主体、适法与诉调对接命题纳入研讨。余红英遭行政强制堕胎被致残一案缘于腐败导致行政强制错位，错位的行政强制表现为行政执法思路错位；而作为思路错位的一种，它不仅具体表现为人民本位理念与法律逻辑错位；而且具体表现为行政执法的是非观念错位；以及维权与维稳关系的逻辑界定错位，甚至不乏逻辑颠倒与伦理丧失。援引余红英诉政府部门一案（以下均称“余案”），旨在揭示行政执法思路错位导致行政违法以致形成恶劣后果的原因。恶劣后果造成后又以胁迫诸方式与行政相对人签署一份“文不对题”的《2012新阳民调第32号人民调解协议书》（以下简称“32号”）。武汉市新洲区阳逻五星庙小学与行政相对人余红英签署的“32号”，应当视为行政主体武汉市新洲区计划生育委员的授权委托；该案就是这种思路错位的产物。行政主体与行政相对人的关系系行政法律关系，即行政纠纷，行政纠纷不适应人民调解。根据《中华人民共和国人民调解法》第二条“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”可见人民调解2是指民间纠纷，而“余案”是行政行为，不适用人民调解。①更主要的这是在一种胁迫下，缺失合意根基而产生的一纸显失公平的所谓调解协议书。于是导致代理律师（以下简称“余案律师”）抓住这“文不对题”的把柄而“强力”诉诸法院；但是，“强力”的（2014）鄂新洲行诉初字第02号行政裁定书就此予以裁定“驳回”（以下简称“02号行政裁定书”）使本案原本只有行政索赔关系的一对矛盾演变为维权关系的又一对矛盾（法院与原告的矛盾），即两对矛盾。针对“强弱之间”的博弈，法律应当怎样保护维权者（公民）并剥离其“腹背受‘敌’”的困境？诉调对接对调整这种多角关系并化解这两对矛盾有什么功用？为此特作深入探讨。一、何以造成“余案”？争议焦点何在（一）案件概要1.“余案”涉及当事人。原告：余红英，案发时年43岁，武汉市新洲区阳逻镇五显庙小学公办女教师。第三人：谢一鸣（与原告原系合法配偶，监护人，当时51岁），湖北武汉人，高校教师，住武汉市武昌区武珞路81号2栋2单元801户。被告：武汉市新洲区计划生育委员会。武汉市新洲区阳逻五显庙小学与武汉市公安局新洲区公安分局均列为第三人。2.案发时代背景：计划生育是基本国策，在此政策严格施行30年许的2007年，有识之士始觉人口老龄化趋势将带来严重的社会问题，该政策继续严格实行已非理智；然而“计生是国策”已经在地方部分干群头脑中形成僵化思维，尤其是被少数人视为“额外收入”时则未免几分狂劲；“余案”就是这一背景下的产物。但是，原告是典型的晚婚晚育，即41岁初婚，42岁初育，43岁怀6个月“未见异常”的胎儿被行政当局强制堕胎，43岁的健康原告因堕胎而引发系列严重后遗症，构成“2级乙等”伤残。3．行政强制的显性动因与隐性动因：其行政强制的显性动因是地方官员惧怕“一票否决”影响官位；而隐性动因主要还是“计生是国策”蜕变为少数地方干部谋取私利的利器；也许“余案”产生的原因，其主要还是后者，即变相的内在的贪腐动因。4.行政主体何以失去伦理与理智而暴力强制？简言之，利令智昏。反观案发过程不难发现，身怀6个月“未见异常”胎儿的大龄孕妇余红英本人在湖北省妇幼保健院检查也是“未见异常”，从政策角度看余红英也完全可以生这一胎；该院领导与妇产科均同意出院并告知她3个月后来院分娩。也正是这个时候，代表行政主体的一行人采用“诱骗”方式，即让孕妇的监护人外出复印证件，利用此间将其“劫持”到偏远的郊区堕胎。5.造成行政相对人严重后果责任由谁承担？与一行人在酒店喝酒猜拳“好不快乐”相对应的是行政相对人余红英“哀伤极了”，口中唠唠叨叨，“怎么连一个孩子都不能生？”显然，在这喝酒猜拳声中，好不快乐的是代表行政主体的一行人；而被强制带走口中唠唠叨叨的是孕妇。由于该违法强制恶劣后果无法挽回，无论如何，“政府不但为其‘背了黑锅’，还必须为受害者理赔”。6．原告之维权何以如此艰难？原告2007年怀孕，2008年元月下旬强制引产正逢春节来临，3当时正值全国闹雪灾；而行政主体“毕其功于一役”对付一个弱女子：在新洲计生站堕胎之后，不观察、不护理就发往冰天雪地的郊野农村余家大湾（余红英是该村出生，任教并留村工作的乡村公办女教师）；而寻找失踪孕妇的家属（原告第三人）于冰天雪地奔跑寻觅，当在新洲计生站得知已堕胎并出院，无赖的氛围下，该寻觅失踪孕妇的家属却被行政当局拘留，时间跨越小年至除夕至大年初一至初三，不能护理“产妇”。多重伤害“激励”当事人极力维权，自始至终，从不间断。“余案律师”抓住这“文不对题”的把柄（32号）“强力”诉诸法院，但同样也遭到法院和经办法官的极力阻扰。法院使出八般招数，如武汉市新洲区法院对待“余案”，除了五花八门的拒斥方式就是来一个天马行空的裁定驳回，这“驳回”最有力度，堪称裁判的杀手锏。原告在这“驳回”的杀手锏面前力不从心。（二）案情事实清楚且证据确凿，其诉求何以门径被堵对原告用“驳回”杀手锏几乎“攻无不克”。无疑，这是关于“人民调解及其主体，适法与诉调对接”命题的研究对象；与此同时，维权与维稳的关系，诉调对接及其价值取向也在该命题考察范围。1、晚婚、晚育、初育第一胎为何被强制堕胎？余案律师指出：原告系高龄晚育，任何法律法规都没规定其不能生育，所以原告（当时的夫妻二人）曾到武汉市信访寻求生育权，武汉市信访局2008年元月18日出具“武访转接字〔2008〕019号信访事项转送单，上书有“来市上访，反映本人系晚婚第一胎，且为高龄孕妇，要求领取准生证问题”，可见该政府部门没有认定原告生育违法，且请主管部门做好善后工作（发给《准生证》）。面临如此转单，被告仍不作为，并指使第三人出证强行堕胎，纯系违法。2、行政主体为何无视行政相对人的合法权益？行政主体无视行政相对人“均未见异常”六个月怀胎，暴力堕胎并致残母体。（参上下文，略）3、原告不间断地多方投诉其诉求为何始终无果？自案发至今约百余次投诉上访，赴京四次，不间断起诉于法院但无实质性效果。根据《湖北省人口与计划生育条例》第十一条，原告42岁初育申领《准生证》更系晚育，符合法律，故强烈要求领证，被告不仅不给《准生证》，还指令强行堕胎。根据《行政诉讼法》第十一条：“（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”属于人民法院受案范围。故提起诉讼请求确认被告对原告不予颁发《准生证》错误，强制堕胎违法，请予支持诉讼；但事实上至今并没得到有关法院的支持；管辖法院不是找理由拒之门外，就是用驳回“万能之术”。（三）争议焦点凸显，其问题何以久拖不决1.该案是否系“政府行为”？所谓“政府行为”，指受权于国家权力机关并受其监督，其行政行为合符行政法律法规，与国家法律特别是宪法没有抵触。随着民主法治建设的进程，宪政意义下的政府行为是充分保障公民权益，受法律规制，服务公众，受公众监督的公务行为。如果代表政府行为的直接责任人违法乱纪，同样严格适用法律规制条款或提交司法。宪法保障公民人身权利，4强制引产伤害孕妇生命健康权。“余案”暴露出在基层政府部门工作，但其思想行为不端的这类官吏系“上有好之，下必有甚焉者”。新近王世益（原新洲区委书记，区长）被双规并提交司法即属此类；虽然树倒猢狲未必散，但是政府的人民基石容不得这类腐蚀。2.有生育权但无“准生证”其责谁负？原告余红英系高龄晚育，任何法律法规都没规定其不能生育，所以当时原告夫妻二人出具“武访转接字〔2008〕019号信访事项转送单”要求领取准生证，被告不仅不给《准生证》，还指使原告单位出假证强行对原告做引产手术，这是违法的，应对其行政强制后果承担责任。根据法律解释第二十一条：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。“32号”文书应视为被上诉人（一审被告）委托阳逻五显庙小学所为；在“余案”中，此属法定的授权其他组织行使行政职权。原告是其学校强制去参加调解，调解的内容是为被上诉人（一审被告）计生违法赔偿。有生育权无“准生证”其法律责任无疑由被告承担。3.遭到思路错位行政强制相对人能否得到赔偿？对于计划外生育，法律法规都没有采取强制堕胎、强制引产这样侵害人身权利的不人道手段，而是用经济罚款的方式进行调节。对于政府机构，法无明令授权皆不可为，显然，强制引产为法律法规所不容，更不用说晚婚头胎。虽然官方禁止强制堕胎、引产，但上有政策、下有对策，多个省市计生条例规定：“计划外怀孕的，必须采取补救措施，终止妊娠”；这种现象就是典型的思路错位的行政强制。早在2004年，时任国家人口计生委副主任赵白鸽就强调：中国的计划生育政策不是强迫性的，是自愿的（新华社2004年7月15日）。2005年8月25日，时任全国人大常委会副委员长、全国妇联主席顾秀莲强调：中国政府不允许强制做人工流产、节育手术和堕胎等。国家通过社会抚养费等政策杠杆，引导公民自觉实施计划生育。倒是个别官员，出于自身仕途的考虑，罔顾法律，罔顾孕妇、胎儿性命，强制刮宫、上环，甚至公然亮出“宁可血流成河，不准超生一个”之类的狂热（如“余案”发生地）。这绝不是什么“违反政策”“作风粗暴”的问题，而是滥用国家权力，这种行政违法，理应受到国法严惩，法院没有理由庇护他们。计生国策不能被强行堕胎抹黑。2004年12月21日，当时的中国外交部发言人刘建超在例行记者会上答记者问时说：“具体谈到堕胎问题，有关政策均明令禁止强行堕胎”，“……可以向中国有关部门或公安部门举报，违法案件将得到妥善处理”。可是，由于地方保护主义，新洲不但没能还受害人以公道，而且还变本加厉，如50多岁的基层计生官×××有家小而奸淫来自农村的少女××（均不便实名），二人招摇过市时公众见其女孩大腹便便即愤怒举报，但终于石沉大海。4.司法机关有无责任受理起诉让其进入审判程序？与上述“‘二人’招摇过市”情景对应的是普通公民的惨烈遭遇。余案律师写道：堕胎时6个月胎儿卡在从未生过孩子的大龄女人，即原告之宫颈一天两个夜晚，痛苦呻吟不止却无人护理，寒冷与恐惧让“孕产妇”瑟瑟发抖；当胎儿掉下后，乘“产妇”无喘息之机就被运往正“闹雪灾”的（“08雪灾”）的郊野。至此原告留下无可医治的5创伤，经鉴定为计生手术并发症（伤残2级乙等）。原告当时的丈夫，即监护人四处为其呼救，极力阻止违法强制行为……。被告、第三人五显庙小学与计生站反而将手无寸铁“四处为其呼救”的监护人拘留10天（恰在农历小年至除夕至大年初一至初三）。虽然后来经行政复议撤销该违法拘留，但这是被告与第三人造成的伤害，至今未能道歉与赔偿，迹象表明有实力者“以政代法”，“左右”法院。7年来原告不间断诉求但始终得不到结果。这种维权标的包括第三人遭10天违法拘留经撤销后的赔偿，以及原告致残和堕胎等项大额赔偿；始终无果的主要原因是相关机关不作为甚至抵制。譬如地方基层法院，就“余案”而言不但不替这弱势群体伸张正义，反而、要么对其诉状拒之门外，要么收到手后来一个“驳回”（参上下文），甚至变相威胁，有时还动用警力……。5.国家赔偿后可否向直接责任人行使追索权？《中华人