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周淑真：论权力制约与权力监督的内涵与价值来源：中央纪委监察部网站发布时间：2014-01-2808:20《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把反腐败斗争和廉政建设作为全面深化改革的重要内容，提出“强化权力运行制约和监督体系”，强调“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”其核心是改革现行的权力制度，具有丰富内涵和重要的价值意义。权力运行的本质人类社会在不同的社会历史阶段，产生的权力制度属性不同。在几千年封建社会里，封建皇帝的权力是至高无上的，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。皇帝握有对臣民生杀予夺的绝对权力，因此，专制统治就成为封建皇权权力制度的法则。在资本主义社会，西方英、法等国的议会、内阁、政党等机构和政治组织，是资产阶级在与封建皇权的斗争中产生的，因此权力限制与分权制衡，成为这些国家权力制度的题中应有之意。当代世界是政党政治的时代，政党掌握或参与国家政权，在国家政治生活和国家事务及其体制的运行中处于中心地位，国家政权通过政党来行使，是绝大多数国家普遍的政治现象。在不同国家处于不同历史时期和不同性质的政党，权力制度的模式是不同的。权力高度集中是革命性政党的主要特征。对于革命政党来说，由于革命战争夺取政权的需要和秘密地下斗争的需要，残酷的对敌斗争决定权力必须高度集中。但是当革命党成为执政党以后必须改变观念，转换权力制度模式。因为在长期的和平年代，国家以经济建设中心，经济活动和经济生活成为人们的主要生活状态，权威性分配公共资源的公权力不受制约不受监督，必然导致权力的滥用，滋生腐败，这是许多政党“生于忧患，死于安乐”、难以跳出“周期率”的原因之所在。苏共亡党苏联亡国已22年，究竟是什么原因所导致，国内外政界学术界对此进行了多视角多方位的探讨和研究，论文著述不计其数。作者认为，苏共之所以走到酿成悲剧的一步，最深层次原因是权力制度造成的。从外部权力结构讲，苏联实行绝对的一党制，没有任何外部监督；从内部权力制度讲，党的各级领导干部均由上级委派，构成了层层向上负责的权力金字塔。长期的干部委派制导致苏共脱离群众，在政治上逐渐蜕变成一个游离于党员和群众的监督之外、并凌驾于党员和群众之上的特权阶层，由此滋生严重的腐败现象。苏共的权力制度导致党魂泯灭、党德丧失、党风腐败，最终导致了自身的灭亡。从世界各国预防和反对腐败的一般规律来看，当“公共部门的官员（包括政客和公务员）通过滥用委托权力，来使自己及其亲信不正当地或非法地发家致富”危害公共利益的时候，寻找腐败政治产生的根源从而制定防范措施，加强对权力的制约机制和监督机制，把权力关进制度的笼子里，就成为廉洁政治建设的逻辑起点。公权私用是腐败的主要特征由于历史的原因，中国共产党作为执政党是从革命党发展而来的。在权力制度方面深受苏共的影响。在长期执政的历史条件下，由于实行自上而下授权的权力制度模式，权力界限模糊，缺乏权力制约和权力监督的意识和做法，“一把手”成为权力之根本。在改革开放建立社会主义市场经济的过程中，权钱交易、权权交易大面积发生且日益严重。腐败犯罪者的重要根源在于他们手中掌握了权力，同时制度又存在缺陷、他们本身也存在贪欲。人们看到，已经查办的贪官之所以走上腐败的道路，很多情况下，是他们深知制度上存在哪些漏洞，有哪些空子可钻。腐败现象最大的危害是严重破坏社会的公平正义，为广大人民群众深恶痛绝。托克维尔在《旧制度与大革命》指出：“有一种激情渊源更远更深，这就是对不平等猛烈而无法遏制的仇恨。这种仇恨的产生和滋长的原因是存在不平等。”层层不受制约和监督的权力滋生的腐败影响到社会的方方面面和各个领域。对于普通民众来讲，“对外政策、一般法律对于每个公民的处境和福利的影响，只是间接的，常常是看不到的。地方政府却与他们天天见面，不断地在那些最敏感的地方触及他们，它影响所有细小利益，而这些正是人们所深切关心的。”因此，十几年来，反腐败问题一直是党内外议论较多、国内外所密切关注的。但长期以来，由于在权力制约和监督方面措施不到位，反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够，难以展现反腐败的决心和魄力。总体观感是形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出，一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。权力制约和权力监督的科学内涵党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央充分认识到，反腐败斗争是关系到党和国家生死存亡的大事，从中央“八项规定”到在全党开展的群众路线教育，打出了党风廉政建设和反腐败一系列组合拳，使广大人民群众看到了党中央反腐败的决心和魄力。特别是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，既总结了国内成功做法，又借鉴了国外有益经验，强调必须以更大的政治勇气和智慧，破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标。“强化权力运行制约和监督体系”，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是现代政治的必然要求。《决定》在推进经济、社会、文化等全面深化改革的同时，对加强反腐败体制机制创新和制度保障进行了重点部署，对构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，提出了明确要求，包括以下几个方面：一是在形成科学有效的权力制约和协调机制方面。完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。首先是明确权力界限，规范各级党政主要领导干部职责权限，明确职责定位和工作任务。其次是加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。第三是实行权力清单制度，让权力在阳光下运行，制定地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。第四是完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。二是在加强反腐败体制机制创新和制度保障方面。加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导，首先是改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能。其次是改革派驻机构和巡视制度。做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。第三是健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。第四是健全监督制度。健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督。三是在健全改进作风常态化制度方面。《决定》首次提出“改进作风常态化制度”的概念。首先提出围绕反对“四风”加快体制机制改革和建设，着力改进会风文风。其次是健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。第三是完善选人用人专项检查和责任追究制度，着力纠正跑官要官等不正之风。第四是改革政绩考核机制，着力解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题。四是在严格执行领导干部工作生活保障制度和对领导干部相关制度要求方面。首先是规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，重申“六个不准”。其次是探索实行官邸制。第三是完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定。第四是防止领导干部利用公共权力或自身影响为亲属和其他特定关系人谋取私利，坚决反对特权思想和作风。以上各项要求具体而又环环相扣，内容丰富又具有深刻内涵。它的切实执行，将会展现以习近平为总书记的党中央的前所未有之气魄，推进我国科学的民主的权力制度的建立，推进国家治理体系和治理能力的现代化。结合《决定》同时提出的建设法治中国，坚持依法治国、依法执政、依法行政的要求，必会逐步实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设的目标。相信在以习近平为总书记的党中央领导下，以权力制约和权力监督为核心内容的权力制度的建立，将会严格惩治贪腐，缩小贫富差距，落实社会公平正义，将成为中国共产党建设史和中国民主政治发展史上的里程碑，成为国家政治制度发展的转折点。