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1政府规制的基础理论1.1政府规制概念、特点和分类1.1.1政府规制概念政府规制(governmentregulation),也有称为政府管制或政府调节等，但“管制”常有政府直接干预和控制市场主体决策之意，“调节”一词也常有经常变动之意，“规制”有以规则、规章、法规、管理等，从市场主体外部进行规范和控制之意，因此用“规制”更为贴切。所以，本研究采用“政府规制”一词。国外学者对政府规制的定义：维斯卡西等学者认为，政府规制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。史普博认为，政府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需政策的一般规则或特殊行为。日本学者金泽民雄认为，政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体活动的行为。梅尔认为，政府规制是指政府控制公民、公司或下级政府行为的尝试，在某种意义上，是指政府对社会范围内公民选择的限制。这些定义都表明政府规制就是政府通过规制政策，规范市场主体行为的重要特征。在市场经济条件下会出现市场失灵，市场需要政府干预和管理经济，以纠正市场失灵，提高市场效率。政府管理市场有两种手段：即宏观调控和政府规制。可见，政府规制是“看得见的手”（即政府干预经济或管理经济的活动）的重要组成部分。宏观调控手段主要是指政府以宏观经济政策调节或调控宏观经济，其目标是经济持续稳定增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡。宏观调控政策对纠正宏观市场失灵和防止国际市场对国内经济社会的消极影响。宏观调控的对象是经济总量，宏观调控以经济手段为主、行政和法律手段为辅，宏观调控有易变性、相机抉择性和间接引导性。政府规制手段主要是指政府以微观规制政策规范市场微观经济行为，管理微观经济活动，是为了保护公众利益、纠正市场微观失灵，维护市场竞争秩序，促进市场经济健康发展，依据法律和法规、行政和经济等手段限制和规范市场主体活动的行为（市场主体是指各行业、企业、社会团体的法人和自然人，以及执行政府规制的机构及人员，市场主体是政府规制的对象）。其目标是反垄断、反不正当竞争、市场价格合理化、个人收入均等化、治理污染、保护环境等，其规制对象是经济个量，以行政手段为主、辅之以经济手段和法律手段。政府规制具有相对稳定性、规则性和直接强制性。政府规制主要通过规制部门对特定产业和微观经济活动主体进入、退出、价格、投资及涉及环境、安全、生命、健康等行为进行的监督与管理（监管）来实现。也可以说政府规制是政府运用公共权力，通过制定一定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控。但绝对不是代行市场主体之事，更不是介入其的内部活动，或直接干扰市场主体的经营活动。政府是规制政策的主体，制定规制政策的有立法机关、行政机关和司法机关。1.1.2政府规制具有普适性和相对稳定性两大特点政府规制是政府对所有市场主体进行监督、管理与规范，不具有排他性，普遍地作用于所有的被规制对象（王俊豪：《政府管理经济学导论》，商务印书馆2003年，第3页）。我国已是WTO成员国，必须遵守WTO的国民待遇原则，普适性也是国民待遇原则的一般要求，政府必须对其境内所有的企业，不论其所有制性质有多大的差别，都实行同样的管理政策和管理办法。相对的稳定性是相对于宏观经济政策的易变性而言，在市场经济条件下，对宏观经济进行调控时，政府宏观经济政策需要相机抉择，经常的变化。但是，微观规制政策必须具有相对的稳定性，这是政策透明的前提，有利于市场主体对政策有明确的预期，有利于规范市场主体，减少市场主体的投机行为。特别是我国加入WTO后，有效的政府规制政策有利于抵御外国政府规制政策对国内产业的冲击，保护国内产业生存和发展，增强我国民族经济的国际竞争力。1.1.3政府规制的分类依据政府对微观经济干预政策的性质不同，政府规制可以分为：经济规制、社会规制和行政规制。行政规制是派生的规制，主要是对进行经济规制和社会规制的政府行政机构工作人员的规制，属于政府部门内部监督和管理。经济规制，是指通过制定特定产业的进入、定价、融资以及信息发布等政策对市场主体行为进行有效的调整，以避免过度竞争或竞争不足，资源浪费或配置低效。经济规制主要包括价格规制、进入和退出条件限制、投资管理、质量规制和信息规制等内容。社会规制，是政府运用行政和法律手段、辅之以经济手段对涉及生产、消费和交易过程中的安全、健康、卫生、环保、提供信息、社会保障等社会行为进行规制，以协调社会成员的利益，增进社会福利，维护社会的公平和稳定（王健等,WTO规则与政府职能转变[M]．经济科学出版社．2002．82）。社会规制主要是指针对市场交易双方在交易时，产生由第三方或社会全体支付的成本，或是由于刻意控制信息，造成的由信息不足方承担的非合约成本。前者如环境污染，自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。后者如假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。政府因此必须对交易主体进行准入、标准、收费和信息披露等方面的监管。但政府在进行经济规制和社会规制时，也会产生政府失灵，降低政府规制效率，因而需要行政规制。行政规制，是指为了经济规制和社会规制机构有效地进行规制活动以及规制机构的规制者行为公正、公平、有效、透明，由行政、立法、司法机构、公众、受规制的客体、与规制政策相关的社会团体，根据法律法规对规制政策的制定者和执行者所进行的监督和管理。简言之，行政规制，是对经济规制和社会规制的规制政策制定者和执行者的规制，即对规制者的规制，以修正政府失灵，提高政府规制的效率。按照政府规制政策的目标和手段不同，政府规制可以分为间接规制和直接规制。间接规制由司法部门通过司法程序来实施，法律基础通常是反垄断法、商法和民法等；直接规制由政府行政部门实施，依据政府认可和许可的法律手段直接干预市场主体活动。直接规制也称为狭义的政府规制，直接规制和间接规制合称为广义的政府规制。1.2政府规制的目标和方法1.2.1政府规制的目标政府规制的主要目标是：修复市场机制，优化资源配置，提高市场经济效率，增进社会福利，维护正常的市场经济秩序。政府规制的具体目标和作用可以概括为以下几个方面：纠正市场失灵，控制市场垄断提高市场效益，保护消费者利益，协调社会成员的利益分配，提高企业等市场主体信息透明度，保护生态环境，提供社会公共产品，规范市场竞争秩序，维护民族经济利益促进国内产业发展。1.2.2政府规制的方法政府规制政策范围涵盖市场主体、市场客体和市场载体。政府规制的制度和方法比较多，通常政府规制的主要方法有：（1）价格规制。政府对关系国计民生的产品或服务进行最高限价或最低保护价。（2）进入和退出规制。政府规定特定经济主体准入或退出市场的条件，以避免浪费资源或者垄断市场，建立资格认定制度。（3）市场运行规制。建立禁止特定行为和对营业活动进行限制的检查鉴定制度，规范市场载体如审批交易场所设立、管理等准入制度。（4）数量规制。在政府确定的价格水平上，政府规定企业等市场主体应该提供产品和服务的数量。（5）质量规制。政府对市场客体进行规制，确定产品或服务的质量标准，以保证产品的质量和消费者的安全。（6）融资规制。政府通过对经济主体对特定产业进行投资的鼓励或限制，控制产业主体的数量以及资本构成比例。（7）信息规制。政府利用公共权力，采取各种政策措施以缓解信息不对称问题，使主体处在平等的地位上，以维护公平，建立信息公开制度。（8）反垄断规制。政府限制垄断企业的规模和利润率、分离规模过大的垄断企业等等。（9）环境规制。政府为减少污染，促进经济长期可持续发展，制定保护环境标准和环保政策。（10）依据WTO反倾销、反补贴、保障措施、技术性贸易壁垒等措施保护国内产业，防止国际市场竞争对国内产业的损害，建立相应的规制制度。（11）其他规制手段，如投资项目审批，等等。1.3政府规制理论一般认为，政府规制的理论源于经济规制理论，在分析微观经济运行中市场机制的作用和缺陷，总结政府经济规制政策成败得失的过程中，逐渐形成了经济规制理论，并在经济规制理论的基础上，派生出社会规制和行政规制的理论。政府规制理论体系的形成与发展有一个漫长的渐进过程，主要的经济规制理论有：公共利益理论、规制俘虏理论、放松规制理论、激励性规制理论和现代规制理论；主要的社会规制理论有：公共产品理论、外部性理论、信息不对称理论、非价值物品论和产权理论；主要行政规制理论有：官僚制理论、管理理论和政府绩效评估理论等等。1.3.1经济规制理论1.3.1.1公共利益理论公共利益理论认为规制是政府对公共需要的反应，其目的是弥补市场失灵，提高资源配置效率，实现社会福利最大化。规制的公共利益理论以市场失灵和福利经济学为基础。米尼克认为政府规制是针对私人行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规则。欧文和布劳第根将规制看作是服从公共需要而提供的一种减弱市场运作风险的方式。但也有学者持反对观点，阿顿认为公共利益理论以市场失灵和福利经济学为基础的狭隘性，而且用次优理论从根本上批判了公共利益理论，认为在某些重要部门（如自然垄断或必须提供公共产品的部门）中经济受到某些竞争方面的限制，那么零星地制定一些能够确保竞争得以运行的规制政策，可能并不一定会使资源配置达到最优，实际上这些政策会使经济背离而不是趋于竞争限制下的最优化。1.3.1.2规制俘虏理论规制俘虏理论认为，政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的，即立法者被产业所俘虏；而规制机构最终会被产业所控制，即执法者被产业所俘虏。1971年，斯蒂格勒认为规制主要不是政府对社会公共需要的有效和仁慈的反应而是产业中的部分厂商利用政府权力为自己谋取利益的一种努力，规制过程被个人和利益集团利用来实现自己的欲望，政府规制是为适应利益集团实现收益最大化的产物，他的理论与规制的公共利益理论形成了鲜明的对照。1995年，伯恩施坦认为，公共利益理论是天真的，规制机构起初能独立运用规制权力，但逐渐被垄断企业所俘虏。1.3.1.3放松规制理论由于规制失灵的日益明显以及与规制有关的理论研究的不断深入，70年代，西方发达资本主义国家出现了“放松规制”的浪潮。支持规制放松政策的主要理论有政府规制失灵理论和X效率理论。可竞争市场理论认为，即使是自然垄断产业，只要市场是可竞争的政府规制就没有存在的必要，规制机构所要做的不是限制进人，而是应降低产业的进人壁垒，创造可竞争的市场环境。政府规制的目标本原是为纠正市场失灵，但由于个人私利、信息不对称等原因以及规制成本的不断上升也导致了政府规制的失灵。弗朗茨认为规制者会利用报酬率规制使低效率的企业留在行业内，因为规制者允许低效率企业通过以较高的价格这种形式把低效率转嫁给顾客以取得利润，同时规制者对利润设置了最高限额往往严重地削弱了创新和效率的激励。1.3.1.4激励性规制理论放松规制不等于全部取消规制，但必须对传统规制制度进行改革，因而，激励性规制应运而生。激励性规制的主要内容有特许投标制理论、区域间比较竞争理论和RPI－X价格上限规制。特许投标制理论强调要在政府规制中引入竞争机制，通过拍卖的形式，让多家企业竞争在某产业或业务领域中的独家经营权从而在投标阶段对服务质量及最佳服务价格形成比较充分的竞争，最后报价最低的企业将取得特许经营权。1.3.1.5现代规制理论现代规制理论的最主要发展就是在规制问题上考虑了信息约束也就是说，现代规制理论的形成在很大程度上得益于信息经济学的发展。关于现代规制理论的要点1993年，拉丰和蒂罗尔作了最完整的阐述。即由于存在信息不对称，效率和信息租金是一对共生的矛盾在得到效率的同时，必须留给企业信息租金，而信息租金会带来社会成本。可见，规制控制并不是免费午餐：虽然规制可以避免企业得到垄断利润但必须付出效率的代价。为得到最好的规制政策，政府需要尽可能地利用企业的私有信息。1.3.2社会规制理论社会规制理论是政府制定社会规制政策的理论依据，社会规制理论对政府制定和执行社会规制政策、以及实现政府职能转变和履行政府基本职能都具有重要的意义。1.3.2.1公共产品理论公共物品是指那些为社会公共生活所需要、私人不愿意或无法生产，而必须由