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香港特別行政區政府中央政策組國家外交政策下香港在鄰近地區的角色與作用上海國際問題研究院2009年12月報告提要香港回歸祖國已經十年有餘，在“一國兩制”的框架下，香港的對外關係取得了新的發展。但是，面對迅速變動中的內外形勢，面對中國外交和香港發展的新需求，香港如何能夠充分發揮出“一國兩制”的制度優勢，在服務於香港的同時更好地為中國總體外交做出新的貢獻，尤其是如何在鄰近地區發揮更大的作用？這是本報告希望能夠解決的基本問題，本報告嘗試對香港在總體外交中的作用以合理的定位，挖掘香港在發展對外關係中的潛力和優勢，探討香港在發展對外關係中所遇到的各種制約因素，理順香港內部及與中央溝通的各種機制，對香港的對外戰略進行總體規劃。本報告共分六章，第一章從次國家政府外交理論及實踐談起，引出對“一國兩制”之下香港對外關係的理論思考；第二章則在回顧回歸後香港對外關係的基礎上，對香港現有的對外機制進行評估，嘗試對香港在中國總體外交中的作用進行定位；第三章對香港與臨近地區的重要國家和組織的關係進行分析，包括香港與美國、日本、韓國、朝鮮和東盟的關係；第四章分別從區域貿易、金融和投資合作以及地區經濟組織這幾個方面對香港在區域經濟合作中的地位和作用進行了回顧和展望；第五章從當前國際關係中一個比較新的領域即非傳統安全合作入手，指出了香港在這個新興領域的獨特優勢，並可能對中國外交作出的四方面貢獻；昀後一章是比較研究，抓住“國際空間”這個重要問題，對香港和臺灣進行了比較，並對新形勢下如何更好地在兩岸關係中發揮香港的作用提出新的思路；正文後提煉各章的建議，附上單獨一節作為對整個報告的總結。下面為各章的提要。第一章次國家政府外交與對“一國兩制”下香港對外關係的理論思考次國家政府外交及其理論是當前研究中央（聯邦政府）之外的各級地方政府外事活動的主要理論範式。它與《中華人民共和國香港特別行政區基本法》所體現的“一國兩制”下香港對外關係的內涵和範疇有著諸多重迭之處。總體而言，該理論對於從規範的意義上全面認識、發展“一國兩制”下香港對外關係具有相-1-當的理論指導意義，可作為本課題研究的理論支點之一。此外，隨著中國成長為有影響力的全球性大國，中國外交更為注重平衡國內外兩個市場的經濟外交和整體外交，特別是當前的金融危機對中國的外交提出了前所未有的挑戰與機遇，香港作為中國的國際金融中心在中國外交中有很大的發展空間。香港作為特別行政區不同於一般的地方政府，這一政治優勢也有利於香港在昀大程度上融入中國外交的歷史性轉型之中。一、次國家政府外交興起的支撐因素後冷戰時代全球政治的興起是次國家政府外交興起的有利外部條件，主要表現為國家中心範式弱化帶來的多重影響。（一）後冷戰時代國家間關係的緩和降低了地方服從中央的緊迫性，而全球化的發展也使得中央政府意識到並加強了在外交中發揮地方政府的作用。全球交往使得民族、族群的利益和身份上升，地方主義初露端倪，表現為中央逐步分權讓利，地方政府越來越不掩飾自己對於本身利益的追求。後冷戰時代國家主權呈現分散化趨勢，向上讓渡給地區/國際組織、向下分權給地區政府、向外同非政府組織、跨國公司等共用，這賦予地方政府更大的自主性。一方面中央政府對地方政府的控制無論是主觀意願還是客觀能力均有所下降，另一方面地方政府的對外交往能力與意願相對上升。（二）經濟全球化和國際相互依存的深入發展加強了次國家政府在世界事務中的作用。首先，地方政府與外部世界互動與合作得到強化。外部大市場成為地方政府發展對外事務的拉力，也是地方政府擺脫國內制約因素的借重因素。外部世界的高度國際制度化為次國家政府進入世界事務搭建了制度通道。其次，經濟全球化的分化效應造就了強地方經濟實體，使得國家對本國資源的主動調配能力降低，首都及其周圍地帶、沿海地帶與有特殊資源稟賦的地區借助全球化中經濟資源自由流動形成了富可敵國的強大經濟實體。（三）區域一體化的拉動效應也在催生次國家政府參與國際生活的新活力，中央政府和地方政府在區域一體化中的合作昀為明顯。首先，地區合作機制和國際條約為地方政府參與地區事務提供了制度支援。第二，區域一體化推動了區內地方政府間的合作。區域一體化進程不僅帶動了國家層次的中央政府的介入，大量的地方政府也隨之介入。-2-（四）跨國公司和國際組織等非國家行為體的集聚效應構成次國家政府特別是大型城市相互競爭的重要內容，國際大都市在世界事務中發揮著日漸重要的作用，中央政府亦願意培植本國有影響的國際大都市。隨著城市時代的來臨，城市承擔著越來越大國際責任，享有更大自主權的國際中心城市興起。“全球思考，本地執行”這一口號已經成為全世界大多數國家廣泛接受的共識。（五）文化多元主義的興起是部分次地方政府參與國際事務的主要動機，而為推動以豐富文化為內涵的軟實力，中央政府也支持地方政府加強對外文化交流。城市開始日益重視行銷的重要性，這體現在城市政府將城市行銷作為一項持續性的工作，在政府的經費安排中做出安排，為行銷提供了一個穩定的財務支援。二、次國家政府外交的界定在上述背景下，次國家政府參與國際事務開始興起，並開始越來越多地被納入國際關係的相關研究議程。描述次國家政府外交的術語多種多樣，比如“多層次外交”、“次級外交”、“原外交”、“平行外交”、“微型外交”、“多孔主權”、“外交政策地方化”以及“地方外交政策”。這些概念突出了次國家政府是一個國際行為體，儘管它不是主權行為體。次國家政府外交的基本含義是次國家政府進行的、旨在影響各種國際行為者及其國際互動關係活動的總稱。次國家政府作為國際行為體，其獨特性表現在它的政府性與非主權性交織在一起。和非國家行為體不同，次國家政府管轄一部分國土，具有相對固定的地域管轄範圍和人口，並依據憲定的或被授予的權利決定本地許多公共事務，平衡眾多不同的利益。而非政府行為體通常只代表單一的利益集團和群體，缺乏公共權威。另一方面，和中央政府不同，次國家政府參與國際事務需要得到中央政府的許可、默認或批准，在對外事務分工上更多承擔補充性任務，具有較強的配合中央政府外交的動力。次國家政府在參與國際事務的過程中形成了多元化的對外交往途徑，諸如構築姐妹城市網路、進行官方訪問、訂立國際協議、參加相關的國際組織以及參加以次區域合作為主的多邊跨國聯合。在國家內部特別是與中央政府的互動方面，次國家政府在眾多的國際議程上試圖介入本國對外政策決策過程以維護本地的國際利益。介入手段主要包括通過非制度化管道對外交決策機構進行遊說，制度化的協商機制進行討價還價，參與中央政府的國際談判，在中央參與外交決策以-3-及直接在地方行動。隨著全球議程正在迅速擴展，比如傳染病、貧困、氣候變化、污染、環境破環、難民、侵犯人權以及恐怖主義等都需要不同類型的行為體開展合作。面對國家對外交往議程上呈現出的這種擴展趨勢，中央政府需要其他行為體的合作，特別是進行那些單憑外交部門不足以執行的工作。三、次國家政府外交的國際比較為了更全面地瞭解次國家政府正在國際上做什麼，我們檢視了各國次國家政府的具體實踐。案例的比較研究揭示了次國家政府國際角色重要性的上升以及程度和差異性。他們參與國際事務的手段多種多樣，與其他國際行為的關係類型也很多元，這些多樣的關係促進了在國家和地區背景下不同層級的政府行為體之間的影響變化。聯邦制國家次國家政府外交的特色在於它有較好的地方政府參與外交事務的歷史經驗，而且在憲法上對於地方政府外交授權相對充分。這方面的典型代表是美國、德國和加拿大。美國自上世紀70年代以來州政府參與國際事務的熱情高漲，總體上是處於邊緣的對外政策參與者，但它們的介入使得美國對外政策政治成為更為複雜的過程。德國的特色在於歷史更長、權力更大，法律更有保證、協調性高。加拿大文化和政治獨立因素較重。日本的經驗表明，次國家政府介入對外事務不是聯邦制國家的特權。隨著日本經濟的成熟，社會“國際化”成為許多人的一種追求。歐盟一體化不僅對成員國內部中央政府和地方的關聯式結構產生了衝擊，而且也為次國家政府參與歐盟事務提供了地區舞臺和強大動力，是地區合作賦予次國家政府參與世界事務合法性的典範。在歐盟國家中，一些次國家政府在歐盟的支持下，在歐盟一級成立了地區委員會，作為歐盟決策的一個諮詢機構，反映歐盟各國次國家政府的呼聲和利益。這些政府也希望在此基礎上，以“地區的歐洲”為口號，推進一個由地區構成的聯邦歐洲的設想，並弱化國家一級政府在歐盟一體化進程中的地位和作用。就次國家外交發展的前景與局限而言，目前無論是單一制還是聯邦制國家，大多數中央政府在對外事務上都越發鼓勵地方政府積極有益的參與。但“零和”形式的地方政府外交行為往往不能長久，中央主導下的共贏模式將成為一種主流模式。四、次國家政府外交對“一國兩制”下香港對外關係的啟示-4-次國際外交理論的興起為我們思考香港對外關係提供了很多啟示，香港作為一個實行了“一國兩制”的特別行政區，具有大陸地方政府不具備的、更加獨立的政治和制度優勢，其對外關係亦存在許多特殊和獨特的地方。要充分發揮香港在中國外交中的作用，昀重要的一點是活用“一國兩制”精神，在新形勢下解放思想，豐富和發展對基本法中對有關香港對外關係條款的運用。隨著中國成長為有影響力的全球性大國，中國外交更為注重經濟外交和整體外交，作為國際金融中心和擁有獨特政治資源的特別行政區，香港在這一過程中面臨著前所未有的機遇與挑戰。中國綜合國力的提升使得中國外交中維護國家安全的任務已經大為降低，而經濟外交、人文外交以及在非傳統安全問題內的任務大大增加，這為香港發揮其經濟和人文優勢提供了機遇。香港在中央外交中發揮更大作用與擴展自身發展空間呈相輔相成之勢。當前中國外交面臨的一個重大任務是走出去，在開拓海外市場方面，香港企業家擁有先行優勢和國際視野。非洲、中東和拉美已經成為中國外交的新區域，香港在這方面可以與中央政府鼎力合作，開拓更多投資與貿易機會。在更為臨近的亞太地區，東亞區域一體化正在快速發展，香港如何融入其中顯得更為迫切。一方面，香港需要和日益重要的內地市場保持緊密聯繫，另一方面，香港可以在人民幣區域化、地區自由貿易區建設中更加積極地參與進去。中國在亞洲的中心聯接地位已經形成，而維持香港的繁榮穩定仍然是中央政府的優先考慮，香港可以借此機遇加強與中央政府的協商，促進區域合作更多地考慮香港的長期繁榮，香港獲得更大對外空間的關鍵是能夠發揮自身優勢為中國整體外交戰略服務。中國在對外戰略中日趨重視自身形象的塑造，一個多元而內涵豐滿的形象需要多元行為體共同塑造，香港以其中西文化交匯、長於國際交往的經驗，可以在推進中國國際形象塑造中發揮積極作用。從國家總體戰略的角度考慮，香港可以與中央政府在下述領域加強文化外交合作：建立國際友好城市和國際化城市，發展地區間的國際友好關係；開展經貿和旅遊等方面的國際合作；開展教育、科技和文化領域的國際合作；以及開展資源、能源和生態領域的國際合作等。第二章香港回歸後在總體外交中的地位和作用香港回歸之後，香港的內外環境發生了巨大的改變，對香港的對外關係提出-5-了新的要求。尤其是在渡過了昀初的十年之後，無論是從香港自身的發展出發，還是從中國的總體外交戰略出發，都必須對香港在總體外交中的地位和作用給予一個更為明確的定位。一、新的形勢發展香港回歸以來，香港的對外關係迎來了新的局面，出現了許多新的變化。香港的對外事務要獲得新的發展，必須適應外部新形勢變化，必須滿足香港在新形勢下自身發展的需要，必須能夠面對新的形勢發展，必須能夠融入中國總體外交變革的進程。必須在動態發展中把握香港的對外關係脈絡，國際環境在變，香港的需要在變化，中國的外交在變化，這都是在考慮香港對外關係必須考慮的背景性因素。首先，從香港發展的歷史來看，香港能夠取得這麼大的成就，一個很重要的經驗就是能夠根據外部環境的變化而調整自身發展的戰略，能夠抓住歷史的機遇。討論香港的崛起，離不開香港發展特殊的歷史背景，因此，討論香港今後的發展，首先必須把握未來香港所處的國際環境和香港在回歸後面臨的一些問題。從國際體系層面來看，多極化的趨勢繼續有發展，體系內部的權力面臨重新分配，中國的崛起成為一個重要的標誌。從地區層面來看，東亞的格