实施《世界卫生组织烟草控制框架公约》

公约秘书处FCTC/2009.12009年12月14日实施《世界卫生组织烟草控制框架公约》的全球进展2009年摘要报告FCTC/2009.12导言本摘要报告根据缔约方会议2006年2月第一届会议关于确立《世界卫生组织烟草控制框架公约》下报告安排的决定而编写1。在该决定中，缔约方会议要求公约秘书处根据各缔约方提交的定期实施报告，每年编写关于实施框架公约的全球进展报告说明。本报告在缔约方向公约秘书处提交的第一份（两年期）报告基础上概述了全球进展。它尽可能紧密遵循框架公约和报告文书的结构。报告还阐述了收集、编制和分析数据过程中发现的不足，讨论了加强报告系统能力的策略以便跟踪国家和国际方面的进展。此外，报告提出了关于总体进展、挑战和机会的结论。公约秘书处迄今编写了两份全球进展报告。第一份提交给缔约方会议第二届会议（2007年6月30日-7月6日）审议，其中载有对2007年2月27日以前收到的28份报告的分析2。第二份于2008年11月提交给缔约方会议第三届会议，其中对2008年7月15日之前收到的81份报告进行了分析3。2008年7月16日至2009年7月15日之间又收到36份报告，使至今报告框架公约实施情况的缔约方总数达到117个，即到2009年7月中旬时，在预期进行报告的146个缔约方中80%提交了报告。这是一项显著进步，超过了前一年同一时间记录的报告比率（63%）。这份全球进展报告以117份缔约方报告为基础，现按区域归纳如下：非洲区域18份（预期30份）；美洲区域18份（预期21份）；东地中海区域13份（预期16份）；欧洲区域37份（预期42份）；东南亚区域9份（预期10份）；西太平洋区域22份（预期27份）4。2010年按计划总共应有87个缔约方提交关于在其管辖范围内实施框架公约情况的第二份（五年期）报告。下一份全球年度进展报告将对缔约方第一和第二份报告中提供的数据进行比较分析，并将确定进展最大的领域。1.一般义务（框架公约第5条）缔约方被问及是否已根据框架公约制定和实施了国家多部门综合烟草控制战略、计划和规划。65个（56%）回答“是”，32个（27%）回答“否”，20个（17%）未1FCTC/COP1(14)号决定。2文件A/FCTC/COP/2/6。3文件FCTC/COP/3/14。4提交报告作为本全球进展报告依据的缔约方名单见附件。各份缔约方报告本身内容可从获取。FCTC/2009.13回答此问题。16个缔约方部分制定和实施了战略、计划和规划，即将烟草控制纳入更广泛的国家卫生、公共卫生或卫生促进规划。只有一个缔约方报告没有在国家任何战略、计划或规划中纳入框架公约述及的任何烟草控制内容。自上份全球进展报告以来汇报情况的36个缔约方中，7个（19%）附上了已得到通过和实施的国家烟草控制规划文本，有些提交了当前审议中的规划草案，7个（19%）提供了其国家行动计划文本，一个提交了正在审议中的国家行动计划文本。烟草控制基础设施100个缔约方（85%）设立了国家烟草控制协调机构或联络点。49个主要使用经修订的第一组问题问卷格式来回答关于协调机构性质的问题。半数以上（27个）具备由卫生部托管的机构。其他一些则在政府内（8个）或隶属卫生部的另一机构内（6个）设立了烟草控制单位。44个缔约方提供了关于其烟草控制联络点的信息，主要使用的也是经修订的报告文书。多数情况下（34个），联络点设在卫生部，4个联络点由国家烟草控制机构或参比/资源中心托管。有些联络点还隶属于国家慢性非传染病委员会、促进框架公约实施工作的部际协调和指导小组，或烟草控制技术工作小组。缔约方报告表明，全球在履行框架公约下一般义务，包括制定国家烟草控制战略、计划和规划以及确立支持性基础设施促进其实施方面水平良好。各缔约方应努力维持和/或加强其国家烟草控制能力及基础设施，以便促进广泛实施明确针对烟草控制的有效政策。防止公共卫生政策受烟草业的商业和其他既得利益的影响总体说，不到一半缔约方采取了步骤防止烟草业干扰其烟草控制政策。这表明一半以上缔约方尚需采取步骤防止其政策遭受烟草业既得利益的影响。缔约方将烟草业的影响力视为在其管辖范围内实施框架公约的主要障碍之一。自上份全球进展报告以来提交报告的36个缔约方中，12个（33%）报告已采取保护措施，但没有提供任何进一步信息说明它们处理这一问题的方法。2.减少烟草需求（框架公约第III部分）烟草控制政策方面数据的提供方式是，对核心（必答）问题和任择性问题进行是/否回答。大多数缔约方对两类问题都作了回答。在对数据进行分析时，还审查和考虑了随报告附上的定性信息。FCTC/2009.14问卷格式为报告立法、执法、行政和其他烟草控制措施提供了有用的基础。自对原始格式作出修订，使缔约方在报告内容上有更多选择以来，数据的质量和准确度均有改善。价格和税收措施（框架公约第6条）根据框架公约第6.1条，各缔约方“承认价格和税收措施是减少各阶层人群特别是青少年烟草消费的有效和重要手段”。根据第6.3条，它们一致同意“在向缔约方会议提交的定期报告中提供烟草制品税率[……]”。摘要报告中这一节依据的是缔约方报告中关于烟草制品税收和价格的定量数据（报告文书修订版第4节）以及与框架公约第6条有关的政策内容。由于缔约方迄今只提交了一份报告，因此尚不可能研究税收和价格趋势。查明趋势的唯一方法是将最新一批报告中的信息与先前报告进行比较。烟草制品税收缔约方报告中含载的信息使有可能详尽分析对烟草制品征收的消费税、进口关税和增值税以及其他这类税收，并估算卷烟的消费税总负担。消费税。总体说，86个缔约方（74%）对烟草制品征收消费税，38个缔约方（33%）征收进口关税。只有15个缔约方（13%）未提及任何形式的税收。欧洲区域大多数缔约方（73%）根据一项针对欧洲联盟27个成员国的共同法律，征收混合有从价税和从量税的税款1。东地中海区域和东南亚区域半数以上缔约方不征收消费税，而征收进口关税，美洲区域58%缔约方更愿意征收从价消费税，而西太平洋区域42%缔约方只征收从量税。下表按区域提供了缔约方对烟草制品的征税情况：或者征收一种消费税，或者两种消费税都征税，或者两种消费税都不征收。1两种形式消费税—从价税和从量税之间的不同在于，一、其征收方式不同；二、发生变化时，其对烟草制品昀终零售价格的影响不同。从价税通常按零售价格的某一百分比计算，不过也可按出厂价（生产商的价格）的百分比计算。这种税收形式以同一比率提高了所有烟草制品的价格。从量税一般按每千支卷烟或按每公斤某种烟草制品规定一个特定数额，并需要按比例在每种同类制品的价格上增加一笔款额。如果从量税数额很高，将有助于缩减便宜和昂贵烟草制品之间的价格差异，使便宜制品的价格提高幅度高于昂贵制品。世界银行建议两种类型的消费税都使用，以便得益于其综合效果。FCTC/2009.15表1.按世卫组织区域分列缔约方的数目和比例以及征收的消费税类型世卫组织区域征收消费税的缔约方只征收从价税只征收从量税从价税和从量税都征收不征收(或不清楚是否征收)消费税合计非洲11(58%)6(32%)5(26%)08(42%)19(100%)美洲17(89%)11(58%)5(26%)1(5%)2(11%)19(100%)东地中海5(42%)1(8%)1(8%)3(26%)7(58%)12(100%)欧洲35(95%)1(3%)7(19%)27(73%)2(5%)37(100%)东南亚5(45%)04(36%)1(9%)6(55%)11(100%)西太平洋13(68%)3(16%)8(42%)2(10%)6(32%)19(100%)合计86(73%)22(19%)30(26%)34(29%)31(27%)117(100%)进口关税。报告说只征收某种或某些形式进口关税的缔约方明显较少（38个或33%）。东地中海区域提交报告的缔约方中有7个（58%）除进口关税外不征收任何其他税收，这可能是因为它们没有国内生产基地，而在边界管理烟草制品税收要容易得多。下表按区域提供对烟草制品征收一种或多种形式进口关税的缔约方情况。表2.按世卫组织区域分列对烟草制品征收进口关税的缔约方数目世卫组织区域征收进口关税不征收（或不清楚是否征收）进口关税合计非洲8(42%)11(58%)19(100%)美洲4(21%)15(79%)19(100%)东地中海7(58%)5(42%)12(100%)欧洲7(19%)30(81%)37(100%)东南亚5(45%)6(55%)11(100%)西太平洋7(37%)12(63%)19(100%)合计38(33%)79(67%)117(100%)增值税。73个缔约方（62%）报告征收增值税或其任何替代税收，如销售税或商品和服务税。增值税及其替代税收通常是在价格要素之外增收的税款，但一些缔约方的增值税税基中不包括其他税收。报告文书修订版力求获得有关税率和税基的更确切信息。在提供税收信息的缔约方中，有些按净价的百分比计算增值税，而另一些则按零售价（总价）的百分比计算。FCTC/2009.16卷烟的消费税总负担。如果答题缔约方提供了卷烟价格和税收方面的充足信息，则可能计算卷烟的消费税总负担。有些缔约方自己提供了税负方面的数字。就消费税在零售价格中所占份额而言，便宜卷烟与昂贵卷烟不同，因此，在逐一计算75个（64%）提交报告的缔约方（提供了充足信息可以进行计算）的消费税总税负时，使用了最低和最高价格。便宜卷烟的平均消费税税率为零售价格的43.3%,而昂贵卷烟的这一税率占零售价格的近一半，为49.3%。下表显示世卫组织各区域的卷烟平均消费税负担。表3.按世卫组织区域分列缔约方对低价格卷烟和高价格卷烟征收的平均消费税世卫组织区域低价格卷烟的平均消费税负担(%)高价格卷烟的平均消费税负担(%)非洲32.638.8美洲36.542.6东地中海39.845.3欧洲47.652.8东南亚57.958.7西太平洋38.152.4合计43.349.3东南亚区域消费税总负担最高，低价格卷烟和高价格卷烟的税率几乎一样（约58%），不过必须指出，可能只对该区域四个缔约方作了计算。非洲区域的税率最低；欧洲区域可能由于欧洲联盟对烟草税收采取了共同条例，所以呈现某种程度的一致性；西太平洋区域低价格卷烟与高价格卷烟之间的税负差异最大。专用于健康目的的烟草税。一些国家在消费税上增加特定的百分比，以征收用于特殊目的，包括健康目的的税款，而另一些国家则对特定的烟草税份额指定用途。117个提交报告的缔约方中采取这种税收形式的有11个：巴巴多斯、伯利兹、保加利亚、约旦、马达加斯加、巴拿马、大韩民国、罗马尼亚、塞尔维亚、斯里兰卡和乌拉圭。免除国内税和关税的烟草制品。缔约方被问及是否禁止或限制向国际旅行者销售或由其进口免除国内税和关税的烟草制品。59个（50%）回答“是”，55个（47%）回答“否”，3个（3%）未回答此问题。然而，不同区域回答“是”的缔约方比例差异极大：欧洲区域将近达四分之三；东南亚区域和西太平洋区域约为二分之一；非洲区域、美洲区域和东地中海区域为三分之一。FCTC/2009.17烟草制品的价格虽然117分报告中有112份（96%）提供了大量烟草制品价格方面的信息，但其中多数提到的是卷烟价格，仅有几个缔约方报告了其他这类制品，如比迪烟等以及各种无烟烟草的信息。尽管如此，可靠的比较分析和结论仍受到下列因素的羁绊：(i)有关数据所对应的时期中，全球年通货膨胀率超过4%（2005年至2008年期间）1；(ii)一些缔约方提供的是美元价格，但多数是以当地货币计的价格，必须按提供数据的日期或报告日期实行的汇率折算成美元2。(iii)只有几份报告提供了背景信息说明收集价格数据的方法，而多数都忘了提及这些数据是否是官方统计数据，或是否以报告官员的说明为依据。在使用报告日期或前后的市场汇率，以美元比较价格数据时发现，各区域和不同管辖范围之间价格波动幅度相当大。在国家一级，一包卷烟的平均最低价格为2.