搜索
城市灾害应急管理体系建设对外经济贸易大学张玉英什么是城市灾害城市灾害是指由于发生不可控制或未加控制的因素造成的，对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成重大危害的自然事件和社会事件。城市灾害几乎包含着灾害类型的全部，其灾害机理充满复杂的规律性。在《国家突发公共事件总体应急预案》中，把突发灾难性事件分为四大类，分别是：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。应急管理的内涵应急管理是指政府及其他公共机构在突发公共事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。应急管理的内涵美国联邦应急管理署的定义，城市应急管理包括预防(prevention)、预备(preparation)、响应(response)和恢复(recovery)四个阶段。应急管理是一个动态管理，应急管理的四个阶段相互衔接，共同构成措施层，并通过对外围灾害层的抵御，以确保目标层的实现，即城市公共安全。应急管理是个完整的系统工程，可以概括为“一案三制”，即突发公共事件应急预案、应急体制、机制和法制。应急管理的内涵城市应急管理理论的归属城市应急管理理论归属于危机理论，它是以社会事件、自然灾害、交通事故等为主题的危机理论，又称之为公共危机理论。城市应急管理理论的演变20世纪60—80年代，西方危机管理研究出现了一次高潮，研究领域从政治领域向经济、社会领域扩展。从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展，相继出现一批具有影响力的理论著作。城市应急管理理论的发展演变20世纪后期，越来越多的国家开始重视此领域的研究。其中主要的研究机构有美国行政管理协会的危机管理分会、瑞典的危机管理研究和培训中心等。研究的趋势开始从定性研究向定量化研究转移，尤其重视微观技术性研究。在研究方法上，从单一学科研究转向多学科研究。在研究的范围上，从自然灾害和政治领域向社会领域拓展。1994年，第一个国际性的应急管理组织——国际应急管理和工程协会成立，从而进一步推动了应急管理体系的深入研究。城市应急管理理论的发展演变20世纪80年代末以来，国际社会和各国政府开始重视对城市突发公共事件的研究和应对。1988年联合国环境规划署(UNEP)制定了《区域突发事件的认识与准备计划》2005年联合国减灾大会提出：“在所有的社会阶层，特别是社区，建立应急机制和提高应急能力’’，宗旨在于促使公众增强对区域中可能发生的突发公共事件的认识，制定合作行动计划，特别是加强对突发公共事件的预防工作。我国城市应急管理体系的形成2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》。《总体预案》共6章，分别为：总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。我国城市应急管理体系的形成《预案》的推出背后有一个完整的体系，即“一案三制’’，其中“一案”即总体预案，而“三制”即体制、机制和法制。国家在以人为本、依法规范、分级负责、资源整合、平战结合的大原则下，建立健全“一案三制”的应对体系。“一案三制”的应急管理体系一、应急管理体制体制也称为“领导体制”、“组织体制”。应急管理体制也可称为行政应急管理体制，是行政管理体制的重要组成部分。应急管理体制通常是指应急管理机构的组织形式，也就是综合性应急管理机构、各专项应急管理机构以及各地区、各部门的应急管理机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统，包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等不同层次。（一）应急管理体制目前，世界各国大都设立了统一领导应对突发事件的专门工作机构，负责突发事件防范处置的综合协调。其中，主要包括两种应急管理体制模式：一是单部门型；二是综合协调型。美国的应急管理体制我国的应急管理体制我国传统的应急管理体制是一种建立在政治动员基础上的平战转换和部门分割型体制，存在临时性、模糊性、协调不畅等问题。由于责权利界定不清，我国应急管理长期缺乏综合性协调机构，多龙治水、上下不畅，不同地区和部门在信息、资源、人力调动上不能共享、难以有效整合，这不仅导致各种设备和人力资源重复投入或大量闲置，也使得在突发事件发生时各地区、各部门职责不明，甚至互相推诿，最终致使丧失最佳抢险救灾时机。（二）应急管理机制应急管理机制可界定为：突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及善后恢复与重建等全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。从内涵看，应急管理机制是一组以相关法律、法规和部门规章等为基础的政府应急管理工作流程；从外在形式看，应急管理机制体现了政府应急管理的各项具体职能；从功能作用看，应急管理机制侧重在突发事件防范、处置和善后处理的整个过程中，各部门和单位如何通过科学地组织和协调各方面的资源和能力，以更好地防范与应对突发事件。（二）应急管理机制应急管理机制以应急管理全过程为主线，涵盖事前、事发、事中和事后各个时间段，包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、善后恢复与重建等多个环节。我国的应急管理机制根据我国《突发事件应对法》的相关规定，结合应急管理工作流程，我国应急管理机制可分为九大部分：一是预防与应急准备机制：通过预案编制管理、宣传教育、培训演练、应急能力和脆弱性评估等，做好各项基础性、常态性的管理工作，从更基础的层面改善应急管理。二是监测与预警机制：通过危险源监控、风险排查和重大风险隐患治理，尽早发现导致产生突发事件苗头的信息并及时预警，减少事件产生的概率及其可能造成的损失。我国的应急管理机制三是信息报告与通报机制：按照信息先行的要求，建立统一的突发事件信息系统，有效整合现有的信息资源，拓宽信息报送渠道，规范信息传递方式，做好信息备份，实现上下左右互联互通和信息的及时交流。四是应急指挥协调机制：通过信息搜集、专家咨询来制定与选择方案，实现科学果断、综合协调、经济高效的应急决策和处置。我国的应急管理机制五是信息发布与舆论引导机制：在第一时间通过主动、及时、准确地向公众发布警告以及有关突发事件和应急管理方面的信息，宣传避免、减轻危害的常识，提高主动引导和把握舆论的能力，增强信息透明度，把握舆论主动权。六是社会动员机制：在日常和紧急情况下，动员社会力量进行自救、互救或参与政府应急管理行动，在应急处置过程中对民众善意疏导、正确激励、有序组织，提高全社会的安全意识和应急技能。我国的应急管理机制七是善后恢复与重建机制：积极稳妥地开展生产自救，做好善后处置工作，把损失降到最低，让受灾地区和民众尽快恢复正常的生产、生活和工作秩序，实现常态管理与非常态管理的有机转换。八是调查评估和学习机制：遵循公平、公开、公正的原则，引入第三方评估机制，开展应急管理过程、灾后损失和需求等方面的评估，以查找、发现工作中的问题和薄弱环节，提出防范和改进措施，不断完善应急管理工作。我国的应急管理机制九是应急保障机制：建立人财物等资源清单，明确资源的征用、调用、发放、跟踪等程序，规范管理应急资源在常态和非常态下的分类与分布、生产和储备、监控与储备预警、运输与配送等，实现对应急资源供给和需求的综合协调和与优化配置。我国的应急管理机制存在的主要问题管理工作分属于不同的部门，缺乏统一权威的应急处置指挥协调机构；应急管理信息系统落后，部门间应急信息资源共享程度低，应急管理信息化建设滞后；自然灾害和灾难事故的报警渠道不清，信息阻塞迟缓；抢险救灾专业队伍分散于相关部门，数量不足，实力不强：应急评估指标体系不健全；减灾专业技能培训及防灾知识普及不够（三）应急管理法制法制一般分为广义与狭义两种。广义的法制是静态和动态的有机统一。从静态来看，法制是指法律和制度的总称，包括法律规范，法律组织，法律设施等。从动态来看，法制是指各种法律活动的总称，包括法的制定、实施、监督等。狭义的法制是指建立在民主制度基础上的法律制度和普遍守法，严格依法办事的原则。（三）应急管理法制狭义的应急管理法制指应急管理法律、法规和规章，即在突发事件引起的公共紧急情况下处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间各种社会关系的法律规范和原则的总和，其核心和主干是宪法中的紧急条款和统一的突发事件应对法或紧急状态法。应急管理法律法规是一个国家在非常规状态下实行法治的基础，是一个国家应急管理的依据，也是一个国家法律体系和法律学科体系的重要组成部分（三）应急管理法制为有效应对各种突发事件，世界各国在应急管理中首先开展的工作就是制定相关的法律，统一规定政府在应急管理中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治原则。如美国、英国、俄罗斯、土耳其、加拿大等国就制定了应对各种公共紧急状态的统一的《紧急状态法》。与常规状态下的法律运作机制相比，应急管理法制具有权力优先性、紧急处置性、程序特殊性、社会配合性、救济有限性等特点。（三）应急管理法制狭义的应急管理法制包括国家发布的与应急管理活动相关的各项法律、法规、规章。非常法制实际上是一种预备法制，其建设应当成为民主法制建设的重要组成部分，《突发事件应对法》应成为宪政制度的重要内容。制定应急管理法律法规的目的，是明确紧急状态下的特殊行政程序的规范，对紧急状态下行政越权和滥用权力进行监督并对权利救济做出具体规定，从而使应急管理逐步实现常态化、规范化和制度化，并注意通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。（三）应急管理法制广义的应急管理法制：还包括应急管理具体制度应急管理制度建设内容十分丰富，包括日常工作制度、会议制度、民主决策制度、学习制度、廉政监督制度等。我国的应急管理法制存在的问题我国目前法律、法规部门色彩很重，对突发公共事件发生时本部门的一些相关反应都做了规定，但对牵涉到的其他一些合作部门行为没有加以明确。我国颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规，但仍未产生一部专门的《减灾法》、紧急状态法。紧急状态法的缺失导致我国采取的大部分紧急对抗措施大多无法律依据。我国涉及灾民生活救助的法律法规仍是空白。我国的应急管理法制存在的问题我国应进一步加强应急管理立法工作，加快综合性、应急性救灾法规制定完善工作。明确各级政府部门对应急管理应负的法律责任，科学定位不同政府部门应急响应和实施管理分工与合作职责、任务等，用完善的法规体系来确保应急管理工作的顺利开展。（四）应急预案应急预案，即预先制定的紧急行动方案，指根据国家和地方的法律、法规和各项规章制度，综合本部门、本单位的历史经验、实践积累和当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况，针对各种突发事件而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决突发事件的行动计划或方案，从而使政府应急管理工作更为程序化、制度化，做到有法可依、有据可查。（四）应急预案应急预案要求在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急管理机构与职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其指挥与协调等预先做出具体安排，用以明确事前、事发、事中、事后各个进程中，谁来做、怎样做、何时做以及相应的资源和策略等。应急预案是针对可能发生的突发事件，为迅速、有效、有序地开展应急行动，政府组织管理、指挥协调应急资源和应急行动的整体计划和程序规范。（四）应急预案应急预案的主要功能是以确定性应对不确定性，针对最坏的情况做最好的打算，化不确定性的突发事件为确定性的常规事件，转应急管理为常规管理。一般说来，一个完善的预案体系应包括预案制定管理、预案评估管理、基于预案的辅助决策技术等，同时预案的制订应该具有针对性、可行性、及时性和全面性等特点。我国的应急预案存在的问题目前，我国应急预案的框架体系已经确立，但在宏观预案体系不够完备，体现在：各类预案在编制过程中相互脱节，甚至各类预案之间存在矛盾或者重复，没有做到整个预案体系在逻辑上的完备性。预案体系在微观层面的不完备性，体现在：预案需求分