城乡发展的政策和法制保障研究

城乡发展的政策和法制保障研究“三农问题”与政策回应由于中国的三农问题的复杂性、长期性和不确定性，在客观上使法制手段的优势无法有效而及时地发挥出来，通常的做法都是经由更为灵活的政策去应对。连续多年的专门针对三农问题的“中央一号文件”就是这一做法的显著体现。从１９８２年———１９８６年连续五年，从２００４年———２０１２年连续八年，中央已共发布了１３个一号文件。１９８２年———１９８６年的５个“一号文件”，其核心内容各有侧重。１９８２年的“１号文件”是对家庭联产承包责任制进行了肯定；１９８３年的“１号文件”是对家庭联产承包责任制的定位；１９８４年的“１号文件”是明确了土地承包期；１９８５年的“１号文件”是取消了农产品统购派购，改为合同定购；１９８６年的“１号文件”讲的是摆正农业地位，避免农业滑坡。时隔数年后，从２００４年开始又接着连续发布一号文件。但是，从１９８７年到２００４年，中央连续１７年没出台指导农村工作的“１号文件”，这１７年的“一号真空”使我国“三农”形势发生了重大变化，带来了城乡居民收入差距拉大、农民增收困难和粮食生产持续下滑两大突出问题。自２０世纪８０年代末期以来，我国农业生产始终处于放任自流状态，农村经济发展一直徘徊不前，出现了农民收入连续多年低速增长的恶性循环。［９］这说明，三农问题是我国天大的难题，一旦没有中央层面的一号文件的回应，其问题就是雪上加霜，积重难返。为什么中国三农问题的解决，总表现为政策回应，而不是法制保障？如前所述，这与三农问题的特殊性有关。一般而言，在一个复杂的、不确定的世界中，反复试错方能形成相对稳定的法律制度，由于中央政策具有原则性、灵活性和及时性的特征，这为地方在实际执行中留下了一定的解释空间，从而使政策在实践中担当着事实上的试错先行者的角色。问题在于，政策对三农问题的回应，在性质上属于问题或压力———回应型的调整方式，在这种问题或压力———回应型的政策引导下的三农问题解决思路，总是免不了头痛医头，脚痛医脚的缺陷，中央一号文件每年锁定的问题都是“重中之重”，问题总是不断出现，政策总是跟在问题的后面不断地被动地回应。如，有全国政协委员就建议，当前的“三农问题”应该变成“五农问题”：即农业问题、农村问题、农民问题、农社问题和农企问题。原来的“三农问题”已经不能反映目前农村发展中所出现的错综复杂的问题了。甚至其中的农民问题还进一步衍生出“新三农”问题———随着社会经济加速转型，产业化、城镇化、工业化的发展而出现的无地农民、失地农民、务工农民，这是一个数量庞大的、不断扩张的新生弱势群体，“新三农”们大部分面临种地无田、就业无岗、低保无份的严峻挑战。［１０］２２－２３显然，如果从这个角度去看三农问题，那么，三农问题将永远没有解决完成的时候。图１．问题———回应型政策调整机制此外，政策应对总是具有权宜性，好像一直在摸着石头过河。比如，自中共十六大开始，中国共产党的正式文件中将“长期稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制”替换为“长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，在２００４年以来的几个中央一号文件中也有所重现。两相对比，变化之处在于淡化了“联产”和“责任”两个关键词。这是因为，直到１９８４年，由于国家对粮食安全的重视以及粮食短缺状况确实比较明显，我国的粮食生产和流通领域仍然执行着统购统销政策。在集体经济下，农民向集体承包土地，并承诺完成一定的国家定购任务，这就是对国家和集体的“责任”；而单个小农户的具体种植决策也受到国家和集体意图的影响，因而地块虽然分包到农户家庭，但一定区域农产品的品种结构仍由集体统一规划，这就是承包基础之上的“联产”。而１９８４年我国粮食产量突破４亿吨，较１９７８年增长了１亿吨，粮食大幅增产使农村第一次出现了“卖粮难”。统购统销在这种粮食生产过剩的背景下就失去了意义，于当年退出历史舞台。此后的２０余年，粮食流通体制改革不断深化，粮食贸易条件和市场环境不断改善，农民的种植决策权、经营自主权也得到加强，所以就由“家庭联产承包责任制”演变为现在的“家庭承包经营制”。［１１］另外，在“一国两策，城乡分割，条块打架”的二元经济社会管理体制下，再好的政策措施也会被部门利益给支解消化掉。［８］看来，“三农问题”，就问题谈问题，永远是问题。［１２］用政策的手段和方式来应对三农问题，会一直处于消极应对的状态。所以，当２０１２年年初，当第１３个中央一号文件发布时，有学者便认为“中国农村综合改革尚未破题”。［１３］解决“三农问题”的两种制度路径对于中国三农问题的解决，务实而明智的选择是：将法制保障和政策引导两种方式结合起来。一些经由政策引导下的成熟的经验和做法会有上升为法律的可能或必要，但多数实践中的问题均由政策给予直接的回应。中央一号文件是一个政策指导性质的文件，既可视为是党的政策，也可视为是国家政策，因为一号文件是以“中共中央国务院”的名义发布的，是具有一定强制力的，本身并无法律效力，需要其他部门依照文件精神制定其他规范性文件来执行。刘作翔教授从政策发挥的功能的视角，把我国政策分为三类：“法律之上的政策”、“法律之外的政策”、“法律之中的政策”。［１４］可以看出，既然我国已有４１部法律中的１１０个条款都有关于政策的直接规定，那么，在法律之外，或法律之上，再单独制定政策的必要性就不是很大。但是，“中央一号文件”连续多年的出台说明，现有的“法律中的政策”是不足以调整和应对新出现的三农问题的。从这个意义上来讲，以中央一号文件为主的三农方面的政策大多属于“法律之上的政策”，是用来从宏观上指导现行立法、执法和司法的政策。由于中央立法的相对滞后性，对支持城乡统筹发展所急需的法律规定，在专门法律没有制定实施之前，是完全可以依据一号文件和宪法、法律的相关规定，制定行政规章和地方性法规，解决城乡统筹发展无法可依的问题。这在一些经济特区和法律给予明确授权的地区，事实上已经或正在通过积极的地方性立法，来有效应对本地区的三农问题。从回应及时性的角度讲，地方性立法与中央的政策是基本上可以实现同步的。关键是要给予地方进行创制性立法的权力。法制保障具有一定的稳定性和前瞻性，有实效，但成本大、费用高，需要有人、财、物的保障；政策引导具有灵活性、针对性和时效性，如果有市场化力量的自发推动，其政策的效应才会被放大。目前，人们并没有特别关注到，政策应对和法制保障这两种解决三农问题的制度机制和方式在中国不同地区的比较优势。也就是说，法制保障和政策引导两种解决中国三农问题的方式，没有结合我国的国情差别———地区和民族发展不平衡———而有所侧重。在进行城乡统筹时，忽视了地区和民族发展的差异，从而使两种方式的比较优势没有发挥出来。经过观察不难发现，在中国的不同经济发展区域，政策和法制两种手段的边际效应是不同的。对于城乡统筹这个发展问题而言，在中东部发达地区，政策引导的边际效应要大于法律手段的边际效应；但在，西北贫困地区，政策引导的边际效应不会大于法律手段的边际效应。这主要是由于不同地区的市场化发育程度不同，社会的组织能力不同等因素所造成的。图２．中国解决“三农问题”的两种制度路径经济相对发达的东南地区，市场化发育较为成熟，政策引导下的城乡一体化较为可行。这些地方，中央政府可以给政策，但不给钱———事实上也没有给钱。地方性的民间力量有更多的自有资源，当然地方政府也有较为雄厚的财政基础，需要的是中央政府不要太多干预，即消积意义上的中央政府。在法制层面，侧重于现有法律制度的解释和实施，能够保证现有的个体主义的法律体系充分实施即可。但在西北地区，尤其是贫困的少数民族地区，市场化的力量发育较弱，光靠政策引导是不行的，更需要法律的保障，尤其需要财政方面的保障。由于实施央地分税制的原因，西北地区的地方政府，尤其是在西北贫困地区的政府，就总体而言，对土地财政的依赖程度要高于东南地区，尽管这里的地租相对较低。因此，在这里，财政支持力度必然会加大，问题是，这就特别需要有限制公权的法律制度的保障。扶贫机制的缺陷使国家对西部贫困地区的优惠政策弱化，［１５］原因就在于缺乏强有力的法律监督机制，国家的扶贫资金在贫困的地方政府手里，很难保证安全。［１６］中国三农问题的破解既需要呵护个体权利的法律制度，也需要限制政府公权的法律制度。西北贫困地区，这里更多需要积极意义的、有作为的政府。现有的个体主义的法律体系并不能充分保障西北贫困地区的城乡一体化进程，还需要结构性的、统筹性的专门立法的保障。有人主张，要彻底解决“三农”问题光靠政策不行，还必须依靠法律作保障。全面建设小康社会当前的核心问题，是要尽快建立起统一的社会保障体系。依法治农、依法兴农、依法维护农民权益。“增加农民收入”要有实招，“保护农民土地承包经营权”要有实法，调整“农村产业结构”和“农业产业结构”要有实效，一定要注意不搞那些劳民伤财的“政绩工程”。［１５］这样的主张，在西北贫困地区城乡一体化发展中，其实更具有针对性。城乡统筹发展的一个重要目标是实现基本公共服务的均等化，基本公共服务的均等化是国家保证全体居民均等地享有基本公共服务，其目标是保证生存和发展的起点公平、基础性服务均等以及人们基本权利的平等。由此可见，在行政力量强大且相应制衡机制尚不完善的现实背景下，要实现以公平和平等为核心的基本公共服务均等化和平等权利基础上的体制一体化，同样离不开法治的有力保障。没有法制的强有力支撑，光靠政策上的承诺以及财政窘迫的地方政府的力量，是远远不够的，西北贫困地区的城乡一体化进程将永远都是中国城乡一体化进程中的短板。《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》就有相关的专门规定法制保障的内容，“发挥人大作用，加强立法工作”，“强化管理考核”。相对而言，在全国上下都积极统筹城乡发展的背景下，西北地区却很少有这样的意识。比如，从中共甘肃省委、甘肃省人民政府实施《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的意见中，《甘肃省统筹城乡发展试验区武威城乡融合发展核心区总体规划》，《兰州市统筹城乡综合配套改革试点工作方案》中就没有专门强调城乡统筹的“法制保障”这样的内容，甚至没有相应的保障措施。［１７］规划中的南疆垦区、六盘山区和甘青藏区连片区关于城乡统筹的法制建设还是空白，由于行政法规及规范性文件、地方政府规章及文件还没有及时颁布，只能是一些单纯的上传下达的文件或草案，并没有一个很完整、详尽的关于大片区的法规，因此这些连片地区还需要及时互动、交流经验，总结实施过程中的不足和需要改进的地方，制定有利于片区发展的法规。空间上，现在个别地区已经有了地方主体功能区定位、扶贫开发项目计划，这些地方大都也是各自为战，并没有各省的通力协作，还是很不健全的。时间上，个别省出台的规划是在《规划》、《纲要》出台之前编制的，已经不能顺应时代发展需要。内容上，城乡统筹规划、城镇体系规划与主体功能区规划还是有区别的；“十二五”规划提出的大的方向不能变，这些还需要与各地以后制定的地方《规划》、《纲要》进行衔接，共同促进连片贫困区的大发展。原因大致在于：中东部地区的富裕农民更强调私权保护，需要的是权限的有限政府，消极政府，更需要私法，需要国家不干预的法律；西北贫困农民更强调政府的积极政府，甚至是无限政府，“等，靠，要”思想严重，需要国家积极干预的法律。故政府主导下的统筹城乡发展较少有强调法律保障。东南地区城乡统筹法制建设的主题是“维权”，西北贫困地区城乡统筹法制建设的主题是“控权”。法律制度具有长期性、稳定性和有效性等特点，这是单纯的政策手段所无法具有的。西北贫困地区的现实选择综上所述，西北贫困地区城乡一体化进程中的三农法律制度建设是一个非常复杂的系统工程，在重构和完善相关法制系统的同时，还要实现扶贫开发的任务，以及城乡一体化的使命，将相关的项目建设与制度建设相互衔接起来是关键所在。因此，在新时期，西北贫困地区的社会经济发展的现实目标便是实现扶贫开发、城乡统筹和法制保障的“三位一体”。从性质来看，西北贫困地区的城乡统筹是一个结构性问题，不仅仅是一个单纯的统筹城乡发展的问题。