成都灾后重建规划,将城乡统筹理念深入践行

-1-成都灾后重建规划，将城乡统筹理念深入践行姚南唐登红[摘要]地震使城乡二元矛盾更为凸显，成都灾后重建规划作为灾区重建至关重要的第一步，必须应对严峻挑战，秉承行之有效的城乡统筹理念与方法，立足灾情、民意，将城乡规划引向深入。[关键词]灾后重建规划，城乡统筹Chengdupost-disasterreconstructionplanningputsurban-ruralcoordinativeideainfurtherpractice.[Abstract]Theearthquakemakesruralandurbandualisticconflictmoreserious.Post-disasterreconstructionplanningisthecrucialstepofreconstruction,andmustfacesmajorityofchallenges.Upholdingeffectiveurban-ruralcoordinativeideaandmethods,baseonthedisaster,willofthepeople,Chengdupost-disasterreconstructionplanningdeepensurban-ruralplanning.[Keywords]Post-disasterreconstructionplanning,Urban-ruralcoordination1引言“5.12”汶川大地震给成都市造成了巨大的人员伤亡和财产损失，位于四川盆地西部、龙门山前地带的都江堰市、彭州市成为极重灾区，大邑县和崇州市成为重灾区。在上述四市县中，山区的乡镇与农村受灾最重，倒塌的农民自建房屋不计其数，损毁的中小学等公共设施不胜枚举……地震使农村“安全”问题浮出水面，城乡二元结构矛盾进一步凸显。-2-图1损毁的农房农村灾损严重与城镇布局不合理、农村建筑质量不过关等原因直接相关，但长期以来形成的城乡二元结构尚未完全破除，农村规划及管理的缺位才是最根本的原因。成都市于2003年着手编制城乡规划，虽然较国家出台《城乡规划法》早出4年左右的时间，但与城市规划相比，农村规划的覆盖面与保障力远不能相提并论。此次重灾的农村位于成都市域的第三圈层，是经济发展最滞后的区域，也是规划覆盖最晚的地区，由于规划及管理的不完全到位，造成了农村建设要么无规划可依，要么有规划无监督，如此建造下的农村建筑成为了安全隐患，地震则使这些安全隐患变成了显性灾损。灾后重建必须以进一步解决城乡二元矛盾为价值取向，通过构建城乡一体的规划管理体制和机制，将城乡建设引向规范，切实恢复和有效推动受灾农村地区的发展，缩小城乡差别。而作为灾后重建各项-3-工作龙头和基础的灾后重建规划，必须坚持城乡统筹的理念，积极探索更加科学和更加适用的规划手段和方法，肩负起重振灾区的历史使命。2灾后重建规划面临的挑战与常规规划所面临的渐变、慢速的外部环境不同，地震的瞬间爆发使得灾区的发展环境骤变，经济社会体系支离破碎，应时而生的灾后重建规划面临了比任何时候都更为严峻的挑战。2.1紧迫的编制时间与更重的历史责任灾后重建规划的历史重责不言而喻，它也因此成为全国乃至全世界关注的焦点，在弥补过往规划不足的基础上，要显著提升规划的科学性，以切实地指引灾区走出低谷走向繁荣，并经得起世人的评判和历史的检验。然而，由于灾区群众正处于水深火热之中，给予灾后重建规划的编制时间十分有限，临时和过渡安置点的选址规划要求在10天左右完成，受灾镇乡规划要求在1个半月内完成。因此，如何在极短的时间内不辱使命地完成灾后重建规划，成为首要挑战。2.2短期恢复与长远发展按照成都市十一届五次全会精神，灾后重建的“三年全面恢复”将着力推动群众生活生产条件、公共服务设施、基础设施的全面恢复，即旨在完成硬件设施的重建。毋庸置疑，三年恢复重建期的重建水平将直接影响灾区未来的长远发展，但正是由于三年重建期时间短、重建任务繁多，难以保证每一个项目都经过着眼长远的充分论证，难以保证不出现以牺牲长远利益来解决眼前矛盾的短视行为。因此，如何-4-化解短期恢复与长远发展之间的矛盾，使两者高度契合，是重建规划的第二大挑战。2.3若干的工程建设与全面的体系重构灾后重建面对的是亟待重构且尚不稳定的经济社会体系，有频繁的迁入迁出人口、大量的企业兴衰以及为数不少的失业人群。同时，在《物权法》颁布实施和十七届三中全会的背景下，灾后重建必须更加注重兼顾多元主体的合法权益。因此，灾后重建虽然包括，但绝不仅仅只是若干普通工程建设的简单组合，而是一项复杂的系统工程。灾后重建规划要面临的一大挑战就是如何以规划为平台，合理、有效地调度安排各项工程建设，并有机衔接，使系统工程稳步有序地推进，以重构一个和谐稳定和具有发展力的新体系。2.4即刻实施与有限财力迫切的实施要求是灾后重建规划的最大特征，即重建规划从完成的那一刻开始就要投入实施，各部门政策与规划相呼应，纷至沓来，共同推动灾区重建。同时，重建规划也面对有限的重建资金预算。因此如何编制一个厉行节约又极具可操作性的重建规划，也是重大挑战之一。3成都灾后重建规划的定位——城乡统筹的城乡规划体系在特定历史条件下的延续和深化3.1城乡统筹的城乡规划体系2003年以来，成都市按照“三个集中”的思路统筹城乡发展，确立了科学规划的龙头和基础地位，积极探索建立了覆盖城乡的规划-5-体系。五年的规划编制与实施，有力地推动了城乡一体化进程，有效地改善了农村面貌，提高了广大农民的生活质量和生活水平，使“三农”问题得到了初步解决。图2城乡规划体系3.2灾后重建规划对城乡规划的延续此次成都的重灾区既有城市也有更广大的小城镇和农村，城乡规划的经验和做法在灾后重建规划中具有很强的适用性。灾后重建规划必须继续坚持和贯彻城乡统筹和“三个集中”的理念，以现有城乡规划为依托，立足灾情、民意，深入研究灾后发展条件的变化，建立灾后重建的规划体系，并成为城乡规划体系的有机组成部分。-6-图3灾后重建规划体系3.3灾后重建规划对城乡规划的深化3.3.1强化产业支撑，确保灾区的发展性灾后重建不仅要解决广大受灾群众的居住问题，更要考虑他们长期的生活来源，不仅要解决灾区的稳定问题，更要着眼灾区的长远发展。只有通过发展产业，才能增加就业渠道，使受灾群众再度安居乐业，使地方经济复苏并长足发展。因此，无论在重灾的城市还是乡镇，均把产业支撑作为重建规划编制的重点核心内容，以发展基础和资源条件为依托，进行了深入研究，为灾区发展指明了道路。3.3.2挖掘地域特色，凸显重建的多样性在唐山灾后重建的遗憾中有此一条：“因为当时急于解决老百姓的住房问题，唐山震后恢复建设的规划水平还不够高，建筑样式雷总体规划控制性详细规划都江堰城区受灾镇乡聚居点市域灾后重建规划概念方案总体规划控制性详细规划聚居点建设规划市域城镇体系规划风景区风景区规划旅游设施重建规划-7-同。”1此次重建规划以此为戒，一是避免把城市小区简单克隆到农村，二是以风格迥异的建筑和形态去表达不一样的地域特征，折射不一样的当地文化。此外，灾后重建规划在“三个集中”的基本原则下，推进了聚居方式的多样化，即改变了以前单一的大聚居方式，根据地形地貌及生产生活条件形成了大、中、小聚居点结合的适度集中格局。3.3.3加强环境论证，提升建设的相融性地震彰显了自然巨大的主宰力，重建规划必须更加了解自然、尊重自然，在自然可以承载的方寸之地去谋划新家园。重建规划着重加强了用地适宜性评价，以工程地质条件和资源环境承载能力为城乡布局、人口分布和产业布局的前置条件，确定了原址重建、原址扩建、原址限建和原地异地重建四种模式，使重建规划更加科学。而在建筑的布局和形态上，更加注重与自然生态和历史文脉的和谐共融，川西文化的渗透、林盘特色的凸显，重建规划显现出顺乎自然、浑然天成的和谐气息。1《唐山市委书记赵勇谈唐山震后重建经验和遗憾》，图4与环境相融的重建规划3.3.4创新运作模式，提高文明的共享性如何以重建为契机改善农村居民的生活质量，使其共享城市文明是重建规划关注的又一重点。一是致力于推动城市基础设施向农村延伸，推动城市社会服务向农村覆盖，提出了农村聚居点建设的公共设施配套标准。二是重建规划加强了对重建模式的研究，在统建、自建的传统方式之外，提出了联建模式，激活了社会资金参与灾区重建的积极性，减轻了政府及灾区群众的重建负担，成为城市反哺农村的重要途径。4成都市灾后重建规划思路深入贯彻落实科学发展观，大力实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，坚持灾后重建与试验区建设相结合，家园重建与经-10-济社会发展相结合，物质家园建设与精神家园建设相结合，政府推动与群众自救、市场运作、社会参与相结合，以统筹推进“三个集中”实现“三化2联动”，又好又快地推进灾后重建，努力把重灾区建设成为科学重建、科学发展的样板。4.1成都市城镇体系灾后重建规划思路充分分析灾后发展条件的变化，以资源环境承载力评估报告为完善城镇体系规划的前置条件，提出城镇体系的调整思路：强化“一区两带”功能分区，“两带”强化生态保护和旅游功能，采取“退二限一进三”的产业发展战略，控制龙门山不适宜发展地区的城镇布局和产业分布；强化“南北展开”的城镇体系战略布局，提高成都平原地区的城镇规模和等级，承接人口转移和产业配套。加强全市防灾体系规划，加强避难场所和避难通道的建设，提高公共设施的抗震设防标准，适当降低城市密度，提高城市人均用地标准。2“三化”即新型工业化、新型城镇化和农业现代化。-11-图5成都市域城镇体系空间结构3图6成都市灾后重建范围空间结构34.2都江堰市城区重建规划思路3图5、图6来源于上海同济城市规划设计研究院编制的《成都市城镇体系灾后重建规划》。-12-采取老城重建与新区建设相结合的模式，创建灾后重建的典范城市。启动聚源新区建设，利用新区规划完备、城市中心外移成本较低的优势，尽快打造现代化新城区，承担一定的公共中心职能。对老城进行全面地质灾害评估，修订和完善老城规划，强化旅游中心功能，弱化居住、行政功能，重点建设旅游、文化及商业设施。新老片区实现发展阶段的互动与衔接，确保城市整体发展的可持续性。4.3受灾乡镇重建规划思路“四市一县”40个受灾严重或承接受灾群众安置的城镇，根据资源条件分为旅游镇和工贸型城镇两类，依据原有规划制定重建规划，采用原址重建、原址扩建、原址限建和原地异址重建四种模式。沿龙门山一线打造龙门山、磁峰、小鱼洞、葛仙山、丹景山、龙池、虹口、向峨、青城山、大观、街子、鸡冠山、三郎13个旅游镇，形成“一城十三镇”的旅游城镇体系，纳入龙门山旅游总体规划。其他城镇按工贸型城镇规划，分区域设置5个产业集中发展点。4.4农村重建规划思路在原有新农村规划体系基础上，按照“因地制宜、宜聚则聚、宜散则散”的原则，新选址规划一批农村聚居点，形成由农村新型社区（300户以上）、中型聚居点（100～300户）、小型聚居点（50～100户）和特色旅游村构成的农村聚居体系。农村重建采用原地异址集中重建和按规划原址重建两种模式，统建、自建和联建等建设方式。4.5风景旅游区重建规划思路在对风景旅游区受灾及资源破坏情况进行评估的基础上调整龙-13-门山风景旅游区总体规划，在资源严重损毁的银厂沟暂不进行永久性建设，重点进行生态修复和地质灾害治理。对于旅游设施严重损毁的青城山、鸡冠山、虹口－龙池、白鹿森林公园等风景旅游区，主要采取修复、重建和自然生态恢复等措施，加强景区灾害安全预警系统与避难体系建设。5灾后重建规划的实施保障5.1重建模式住房及永久安置点的建设是灾后重建的重要内容，根据重建资金来源的不同，分为统规统建、统规自建与统规联建三种不同建设模式。政府集中力量进行基础设施与公共服务设施建设以及大面积农村住房的统规统建工作，而有一定经济基础的灾区群众和有意愿参与灾区重建的社会资金在统一规划的前提下，进行自建与联建。5.1.1统规统建在规划确定的集中居住点，按人均住房建