地方政府管理与民族文化旅游发展问题研究

地方政府管理与民族文化旅游发展问题研究——以湖南凤凰县为例摘要:当今，国内旅游业欣欣向荣，民族文化旅游产业应运而生，为旅游业发展注入了更深的文化内涵和民族特色，使其更富有特色与生命的活力，已成为目前旅游时尚，具有广阔的市场前景。湖南凤凰民族文化旅游开发依然处在初级阶段，对资源的开发利用还存在诸多问题，如何加强地方政府管理对旅游资源进行开发和利用，促进区域经济的发展，备受关注。地方政府的管理地位也显得尤为重要，本文从地方政府管理在民族文化旅游的促进作用及民族文化旅游资源开发中存在的不足与原因分析。同时，加强地方政府管理，促进民族文化旅游业健康、有序发展，使旅游景点的开发上档次、上水平，质量更高。关键词:政府管理民族文化旅游问题与对策旅游业作为21世纪的朝阳产业，有着强劲的增长势头，逐渐成为了经济增长的重要动力，被称之为“无烟工业”。我们国家，经过几千年的历史演变，赋予了不同地域、不同民族之间不一样的文化传承。“越是民族的，越是世界的”。在旅游产业迅猛发展的背景下，各地以探究、品味不同民族文化的特色旅游悄然兴起，并迅速占领市场，成为旅游产业中不可忽视的力量。在民族文化旅游发展过程中，地方政府通过制定政策、规范市场、加强立法和培养资本市场等措施创造了良好的环境，对市场健康稳定和成熟起到了促进推动作用。以湘西州凤凰县为例，近年来在党中央、省、州的大力关心和支持下，凤凰县依托丰厚的资源，突出民族文化特色，在传承宏扬民族文化上作文章，民族文化旅游产业风生水起，逐渐成为湘西州甚至湖南省的旅游龙头县，被称为“一只凤凰”。然而，民族文化旅游发展也存在着很多亟待解决的问题，其规范发展、科学发展的道路依然任重道远。因此，对地方政府管理和民族文化旅游发展进行针对性应用研究，具有重要的理论意义和现实意义。一、地方政府管理及民族文化旅游的理论概述地方政府管理是指国家对地方政府之间，地方政府对社会之间依法进行的管理活动，它包括二层含义。一是指地方政府对社会进行的公共管理，这是地方政府管理的核心内涵，主要由地方政府的行政机关进行；二是指国家对地方政府进行的管理，包括一级政府行政机关自身事务进行的管理，以及由中央或上级政府对下级政府进行的体系管理。民族文化旅游是指以民族文化为载体而开展的旅游活动，它也包括二个方面内容。一是民族文化。单一讲，民族文化是一种深刻性的文化积淀，是悠久的历史文化传统和人类物质、精神文化的重要组成部分，产生于民间，继承于社会。从历史和发展角度讲，人类生活离不开地理环境，其生产、生活方式必然与久居的地域条件相适应，民族文化中涵盖体现了不同的地域特色、生活习俗等内容。二是民族旅游活动。即以民族文化作为旅游资源，并将其开发为旅游商品，以满足旅游者的观赏、娱乐、购物及消费等需求的行为。这种行为包括了开发、利用和观赏、娱乐二种不同层面的内容，即有政府管理行为也包括市场自我调控。民族旅游文化是多民族旅游发展构成的旅游文化。我国有56个民族,每一个民族都有其旅游文化特点,而就因为有特点才是民族的,才有其存在的价值。在漫漫历史长河中,各民族为繁衍生息，构建了自己独特的文化。其民族风俗、民族服装、民族饮食和多姿多彩的民族文化等都是旅游的宝贵资源，可以利用欣赏。当然，旅游中我们可以观赏民族文化,同时旅游本身又蕴含着民族文化。这种蕴含体现着旅游的审美过程。美学家叶朗说过：“旅游,从本质上讲,就是一种审美活动,离开了审美,还谈什么旅游？旅游涉及的一切领域,又涉及审美的一切形态,旅游活动就是审美活动。”旅游业本身是供人消遣、放松、休闲娱乐,越能达到这个效果,越会体现旅游业的积极意义。如果我们开创的旅游业,没有文化品位,只是旅游景观的简单堆积、排列，毫无欣赏价值，那么，这就是一种消极旅游现象,毫无社会意义。所以,要发展旅游文化也必须提高民族旅游文化品位，要把一切精神的物质的上升到文化的高度去认识。今天，中国和世界各国科学文化水平日益提高,人们旅游观赏的文化品位的需求也越来越高,如何满足旅游者日益提高的文化需求,是发展旅游业亟待解决的问题。世界旅游组织秘书长费朗西斯科·弗朗加利曾说“旅游者是当代最著名的成功范例之一。旅游业仅仅在20世纪60年代才开始形成规模,但在过去30年间,无论是从它所创造的收入还是从国际旅游者的人数来衡量,都取得了高速而稳定的发展。它在经济危机之中表现出明显的韧性,在下个世纪,它将继续以接近4%的速度快速增长。”近年来，凤凰县大打民族牌，以原汁原味的楚巫文化、韵味独特的凤凰土话、别具一格的苗族服饰、苦辣咸酸的饮食习惯，地方戏剧、民间工艺等民族文化为依托，大力发展民族文化旅游产业，短短几年内县域经济及城市品牌得到了大幅提升，2007年该县被评为中国旅游强县。县域经济的发展证明了旅游产业的带动作用，提高了人们对民族文化保护传承、研究品味的兴趣，促进了文化繁荣。二、加强地方政府管理对民族文化旅游发展的促进作用（一）加强地方政府管理能合理开发、利用、保护民族文化旅游资源。加强地方政府管理能合理开发、制定适合本地发展的科学规划，政策是体制、市场、经济效益和服务等驱动因素的保障和原动力。旅游产业化经营的发展，政府就是要通过制定政策，营造为一个便于经营者与市场连接的制度环境。利用当地民族文化旅游资源，在保护中发展，在发展中力争整旧如旧，尽力保持历史原貌。湖南凤凰作为土家族苗族的聚居地，民族传统文化保存的十分完整，在湖南民族文化中有着举足轻重的地位。最近几年，凤凰民族文化旅游资源得到了不同程度的开发，形成了一定规模的民族风情旅游点和旅游线。在不断整修中，始终坚持整旧如旧，力求保持原来风貌，使游客见证或体验到当年凤凰荣辱兴衰，这一切离不开历届政府的规划管理、保护和利用。（二）加强地方政府管理能有效监督和规范旅游市场。民放文化旅游业的发展离不开地方政府管理的有效监督和规范旅游市场，任何一个民族文化旅游市场最初发展起来都会出现一个盲目、无序的阶段，这就需要地方政府加强管理和有效监督，从而有力引导旅游市场发展。作为地方政府应根据经济发展的总体目标和发展战略，制定具体的旅游产业政策和产业体系，旅游产业化涉及立法、计划、评制、财政、金融、环保、工商、税收、交通等部门，政府对旅游产业化规划的制定必须加强与相关产业的协调，理顺管理体制，政府各部门要密切配合，共同研究制定旅游产业化规划的有关政策法规。政府应民项目审批、工商登记、证用土地、产品、交通运输、税收等方面实行优惠和倾斜。尤其对不发达地区的旅游项目，在同等条件下应优先安排。市场行为：一是健全市场规划，加强市场管理，清理市场障碍，疏通流通渠道，打破地区封锁、部门垄断，建立统一开放、竞争有序的旅游市场体系。二是政府通过制定统一的旅游产品质量标准来维护旅游市场。三是政府要制定相关的产业政策引导旅游企业经营，提高产品质量，增强市场竞争力，避免各种经营主体在市场上的恶性竞争。地方政府在管理方面不断健全旅游监管体系，完善旅游质量监管机构，建立健全旅游投诉处理机构，凤凰县成立了受理游客投诉中心和凤凰县舆论安全领导小组，切实维护凤凰旅游形象。（三）加强地方政府管理能提供良好的旅游公共服务。在民族文化旅游业发展的当今，加强地方政府管理，科学地规划发展能更好地提供旅游公共服务，作为地方政府一是要能成为国家对旅游实行宏观调控的渠道和形式。运转应能体现国家旅游政策，如维护旅游产品价格和市场秩序，提供旅游产品供求信息，加大旅游基础设施建设力度，培养和规范旅游市场体系等；二是强化旅游产品市场保护政策，规定政府最低限价，设立旅游产品保护价格的决策执行机构，设立旅游产品市场风险基金等。同时，政府要投入大量资金建设旅游区道路、景区停车场、游客服务中心、旅游安全以及资源环境保护基础设施。湖南凤凰先后修编了《历史文化名城保护条例》，加速吉怀高速凤凰段、凤大高速、铜仁凤凰机场扩建以及县内交通工程建设，加快推进景区景点扩容建设。启动实施了“十里沱江风光带”、南华山整体开发、八角楼游道和凤凰国际风情园等项目建设，有效拓展了景点，丰富了旅游内容，提升了旅游接待能力和公共服务水平。（四）加强地方政府管理能为民族文化旅游发展提供人才保障。一个民族的崛起，一个民族文化旅游业的扩大发展，离不开人才的挖掘、发展。人才是旅游发展的第一资源，国务院《意见》明确指出，要“加强旅游从业人员素质建设。整合旅游教育资源，加强学科建设，优化专业设置，深化专业教学改革，大力发展旅游职业教育，提高旅游教育水平。建立和完善旅游职业资格和职称制度，健全职业技能鉴定体系，培育职业经理人市场。抓紧改革完善导游等级制度，提高导游人员专业素质和能力，鼓励专业技术人员特别是离退休老专家、老教师从事导游工作。实施全国旅游培训计划，加强对红色旅游、乡村旅游和文化遗产旅游从业人员培训，五年内完成对旅游企业全部中高级管理人员和导游人员的分级分类培训。”旅游发展所带来的影响表现在对经济、社会和环境方面。政府行为主要有：一是加强对旅游从业人员民族文化教育，提高从业人员的民族文化伦理素质。提高旅游经营者的环境管理水平。二是各级政府和旅游部门应组织大专院校、科研机构、技术市场中介组织，实地调查，设计出相应的体现民族文化内涵的加工产品。三是通过政府建立和完善畅通的旅游文化与民族文化的创新推广体系，并使之有机衔接，从资金、人员等方面给予优惠和倾斜，为民族文化旅游发展提供人才保障。三、地方政府在管理民族文化旅游发展中存在的问题及其原因（一）存在的问题1、地方政府职责不清，越位、缺位、错位现象严重。民族文化旅游业的发展必须要有政府主导和支持，这对我们正处于成长初期的旅游业显得尤其重要。一方面政府应建立旅游投入约束机制，通过财政培育加支持旅游开发资金总量，规定财政支持旅游支出增长比例，确保支持旅游周转金、扶贫资金、基础设施建设资金中提出一定比例，集中扶持产业化经营的重要项目。在民族文化旅游中政府不仅是旅游业的投资者，也应该是旅游业的管理者，当旅游与旅行社在谈判过程中发生争议，陷入疆局时，地方政府应主动介入，进行调解，敦促双方互谅、互让，相互妥协。此外，对旅游产业经营的扶持、协调、监督和保护，要制定相应条例、规范政府行为。从整体上看，凤凰的民族文化资源的开发还不是很完善，需有关部门批准，才能开发景点的，各乡村景点雷同或无序开发，没有做到真正的规范科学的开发。地方政府不加以统筹规划就自行表态操办，没有使旅游资源得到很好的应用。而有些必须要政府协调才能解决的问题，政府管理上出现缺位错位现象。这与地方政府没有明确的自己的职责有关。2、旅游市场秩序整治任务重。乡村游景点的无序开发、经营采取低价，高额回扣等方式扰乱旅游市场秩序。每年旅游旺季，无证野导拉客现象十分明显，有的在入城门口用摩托车追赶车辆和游客，强行拉客住宿或照相，使游人十分反感，同时，古城景区内出现“零团票”或不购票入古城参观现象也时有发生。乡村游景点（区）的高额回扣和导游带游客，到拿回额最高的乡村景点，使游人上当受骗，因此加大对旅游市场秩序整治任务重，力度一定要狠。旅游、工商、公安、商务、卫生、质检、价格等部门加强联合执法，严厉打击非法从事旅游经营活动，整治“零负团费”、强迫或变相强迫消费等欺诈行为，维护游客合法权益。3、对民族文化旅游资源开发与保护的措施不力。民族文化旅游产业发展后，地方政府管理应从培育市场发展转为规范管理阶段。民族文化旅游资源开发与保护有待于加强。在民族文化方面，苗族“四月八”、“六月六”，赶年场和赶边边场等节庆活动，没有充分的挖掘和运用乡村游发展，使游客无法深刻领会和感受民族文化内涵。民族民间文化旅游资源开发力度不够，例如凤凰县民间文化蜡染、扎染、剪纸、织锦等民间艺人，缺乏有力措施的保护，缺乏了一定的传承措施，缺乏集中统筹的展演基地。还有苗家人的拦门酒、拦门歌、拦门鼓、苗绣、苗语及当地土著文化的开发与保护缺乏系统的保护措施。4、旅游商品单一，没有特色。凤凰不仅风景优美、历史悠久，而且具有浓厚的人文色彩。但是凤凰人文资源优势在旅游商品开发中并没有得到充分的挖掘，自主生产的商品少，泊来品多。据了解，在2010年全部旅游商品销售亿元中，本县生产的旅