城市基础设施管理

一、城市基础设施的概念•含义–是指为城市经济运行和市民生话提供公共服务的最基本的物质设施，是保障城市生产和生活能够正常运行的前提和基础。–狭义：指城市公用事业设施（如自来水、电力、煤气、交通和通讯等）和市政工程设施（如道路、桥梁、隧道和下水道等）–广义：还包括城市公共事业设施（如公共的教育、文化、卫生和体育等）•分类–能源设施•电力生产与供应系统、煤气等生产与供应系统、热力生产与供热管网系统–给排水设施•自来水生产与供水管网系统、污水排放与处理系统、雨水排放系统等–交通设施•对外交通设施：铁路、机场、港口、公路等•对内交通设施：道路、桥梁、地铁、公共交通、停车场等–通信设施•邮政和电报网络系统、电信网络系统、数据网络系统–环保设施•美化、绿化、园林、卫生、垃圾收集与处理、环境监测等物质设施–防灾设施•消防、防洪、防震、防风、防空等物质设施•特征–公用性与公益性–自然垄断性（不适宜充分竞争）–成本沉淀性–超前性和系统性二、城市基础设施的管理机构•城市政府是基础设施的最高主管机构，其下属的工作部门或附属机关为具体主管机构，按其职能特征，可分为以下几种类型：•1．综合机构•城市(乡)建设局，是市政府的工作部门，是市政府的全面负责城市基础设施管理的综合职能机构。–对大中城市而言，它主要进行宏观上的管理决策，指导、监督下属专业机构的工作，组织和协调基础设施的重大工程建设等。–对于小城市而言，它负责全面的工作。•2．专业机构•即从事专门系统的管理机构。它们有的是市政府的工作部门，如环境保护局；有的是市政府工作部门下属的机构，如公用事业管理局、市政工程管理局、环境卫生管理局、园林管理局等。•3．协调机构•它是横向的跨部门、跨行业的从事部门、行业之间协调管理的机构，如市政管理委员会、交通管理委员会等。•此外，根据需要，有时可以成立一些临时性的机构负责某次重大的基础设施建设工程或综合解决某些重要问题，如城市干道建设指挥部、市容市貌治理整顿领导小组等。三、城市基础设施的管理任务与原则•1、管理任务•(1)制定和完善城市基础设施建设的指标体系。–确定城市基础设施建设与经济建设、社会发展的比例关系。城市基础设施的规模和承载力要与经济建设、社会发展相协调。–比如，每增加10亿元工业总产值，就需要相应增加一定量的生产用电、用水、用气和运输能力；市区每增加1万人口，也需要相应增加一定量的生活用电、用水、用气、公共交通车辆等。–确定城市基础设施投资占基本建设投资和总投资的比例关系。我国过去长期以来，城市基础设施建设投资比例过低，造成基础设施建设落后。•按城市基础设施建设投资占全国基本建设投资的比例来看，从20世纪50年代到80年代前期，美国平均每年是15％，日本是12％，而我国仅为2.03％，到1996年，也仅为4.1％，而按经济发展的需要和能力，我国现阶段应保持的比例应当为10％左右。•(2)健全规制。即制定城市基础设施建设管理上的重大技术、经济政策和各种方案，制定各种具体管理措施和手段，建立、健全各种规章制度。–在以公众利益为主的政府目标和以经济利益为主的企业目标之间选择合理的平衡点，是制定这些政策规章的总体策略。既要强调基础设施的公益性，又要强调其生产性、经营性。•(3)创新管理方式。探索新形势下，城市基础设施自身发展的客观规律，由单一的行政管理向行政的、经济的、法律的、技术的综合管理转变。–如根据城市基础设施的经济属性及公益性程度采用不同的建设管理方式，打破过去政府包干建设管理的模式，将市场模式引入到城市基础设施的建设管理领域中来，结合多种手段分别进行管理。•(4)价格监管。根据国家物价政策和收费政策，合理调整公用事业产品价格和服务收费。根据经济属性、公益性的差异以及管理模式的不同，实行不同的价格制度。•2、管理原则•（1）以社会效益优先，兼顾经济效益–城市基础设施是一个城市赖以生存和发展的基础，具有公共性，它的服务对象是城市社会的全体成员，是为整个城市的生产和生活服务，不具有排他性。任何主体都需要基础设施提供的产品和服务，任何主体都不能排除别的主体享受城市基础设施提供的产品和服务。这就决定了城市基础设施管理应该把社会效益放在首位，而不能向市场中的其他企业管理那样以经济效益作为首要目标。–但是，由于城市基础设施具有生产性，应该是有偿使用，因此在管理中要兼顾经济效益。这样不仅有利于筹集资金，减轻财政负担，而且能够使人们珍惜城市基础设施，更好地发挥其作用，更重要的是能够激励提高城市基础设施服务的水平。但是要注意，兼顾经济效益的前提是社会效益优先，不能主次颠倒。•（2）城市基础设施应该统筹规划–城市基础设施提供的服务具有双重性，既为生产服务，又为生活服务。因此，城市基础设施的建设应该考虑到生产和生活的需要，考虑到现有和将来城市的生产设施和生活设施的情况，正确认识它们之间的比例关系并据此合理规划，而不能与其他城市盲目攀比，胡乱建设。•（3）加强城市基础设施之间的协调与合作–城市基础设施本身就是一个复杂的综合性系统，并且每个单项基础设施也是一个独立的系统。城市基础设施所涉及的各个部门之间和单项基础设施内部各环节之间互相影响制约。城市基础设施负荷能力的高低、提供产品和服务的质量好坏，同各子系统之间和各子系统内部关系是否协调有极大关系。–因此，在管理中必须正确处理它们之间的关系，加强协调与协作，使之发挥一加一大于二的综合效益。具体操作中，要在建设时合理规划，在管理中相互合作。•（4）引入竞争机制，开展市场化改革•城市基础设施一方面具有服务的公共性，另一方面具有经营的垄断性。由于城市基础设施涉及社会的公共利益，因此各国都把其作为政府调控的主要领域，保持强有力的控制。一般不允许类似其他产业由众多的企业自由竞争的方式存在，而是只允许极少数甚至是一家企业进入。故而城市基础设施的经营存在垄断性。•服务的公共性使政府要求企业为保障公众利益，追求最佳的社会效益和环境效益，要力争以尽可能低的价格提供尽可能好的服务、创造尽可能好的环境。•而经营的垄断性则使经营城市基础设施的企业为了追求利润最大化，总是力争凭借垄断的优势以尽可能高的价格来提供政府规定标准的产品和服务。•另外，垄断本身就容易使企业存在平均主义、效率低下，降低服务水平等潜在的动力。一方面是政府行为，追求社会效益最大化；另一方面是企业行为，追求利润最大化，这一矛盾是各国都要面对的。•处理的策略不能仅仅是加强政府的管理和监督体系，更重要的是在设施的经营中，随着技术条件和手段的改善，引入竞争机制，让几家企业同时开展竞争，加快市场化进程，减轻政府财政负担和补贴，提高经营效率和服务水平，从而推动城市基础设施的健康发展。四、城市基础设施的市场化改革实践•材料一：长沙城市公用事业市场化改革的探索与实践•材料二：公用事业改革：深圳的探索与争议•结合上述材料，讨论如下几个问题：–1、何谓城市基础设施的市场化？其特征是？–2、城市基础设施市场化的优点和缺陷？–3、推行城市基础设施市场化应具备哪些基本前提条件？