第七章 城市土地与房产管理

第七章城市土地与房产管理城市土地规划和管理是城市规划的内容之一，而且是核心内容教学目标：1.城市土地的特征2.城市土地管理的基本内容3.城市土地使用制度的变革4.城市房地产管理的基本内容5.我国城市房地产管理存在的主要矛盾、成因及改革方向一、城市土地管理概述（一）土地与城市土地管理1．土地资源与资产土地具有自然和社会经济双重特性自然特性：位置固定性、面积有限性、质量差异性和利用的永续性社会经济特性：土地供给的稀缺性、报酬递减的可能性、保值增值性、区位性、权属的可转移性2．城市土地及其特性差异性和区位性稀缺性和可垄断性报酬递减性和聚集效应投入的无限性和可替代性3.城市土地管理城市政府对土地的管理：提供城市基础设施用地、减少土地利用的外部性、保证土地市场的稳定运行、促进公平分配（二）城市土地管理的基本内容城市土地管理机构：广州市国土资源和房屋管理局（城市土地最主要的行政执法部门）；广州市建设委员会；广州市城市规划局。当前中国城市土地管理机构存在着机构重叠、职能交叉的现象城市土地管理的内容比较多，也比较复杂。但可以将其归纳为三个方面：1.城市土地所有权和使用权的管理其一对土地所有者和使用者依法享有的占有、收益及处分权进行保护其二对土地所有者和使用者的这些权利进行限制和调节，主要采取法律、经济和行政手段。2.城市土地规划管理城市土地规划是城市土地管理的重要内容。城市土地规划是城市土地管理部门根据社会经济发展的要求，对城市土地资源进行合理安排和布局的过程。城市土地规划的核心内容是对城市土地的用途做出规划城市土地的用途主要包括：居住用地；工业用地（轻工业和重工业）；商业用地；机关和公用事业用地（学校、公园、影剧院、风景区、绿化带、草坪等）；城市交通用地（公路、铁路、桥梁、码头、机场、街道、停车场等）城市土地用途规划要考虑的原则：经济利益原则；公共利益原则；生态保护原则；公共安全原则3.城市地籍管理城市地籍管理是城市政府为取得有关地籍资料和为全面研究土地的法律（权属）、自然和经济状况而采取的以土地调查（含测量）、土地登记、土地统计、地籍档案工作等为主要内容的国家行政措施。地籍管理的对象是作为自然资源和生产资料的土地城市地籍管理的内容主要包括如下几个方面：土地调查和统计：查清土地的位置、数量、等级、利用和权属状况。通过调查获得准确的土地数量、质量、利用和权属状况的资料，为编制国民经济计划和制定有关政策提供依据土地登记：确认土地所有权、使用权和他项权利的享有者，并将其登记在案地籍档案管理：对地籍管理工作中直接形成的具有保存价值的历史记录，如文件、图册、图像资料等，进行搜集、鉴定、整理、统计、编码，并将之保存下来4.城市土地市场管理城市土地市场包括城市各类用地的市场，即住宅用地市场、商业用地市场、工业用地市场等城市土地市场管理的内容主要包括宏观管理和微观管：宏观管理：国家从社会经济发展的总体和长远目标出发，通过法律、经济和行政手段，对城市土地市场进行干预，以达到抑制土地投机、维护土地市场秩序、优化土地资源配置、合理分配土地收益的目的。包括城市土地市场供需管理和城市土地市场价格管理两个方面微观管理：国家通过法律、经济和行政手段，对城市土地市场主体、市场客体和交易程序进行管理，保证土地市场公平交易，以发挥土地市场机制的正常功能。5.城市国有土地资产经营管理（三）我国城市土地管理体制1.我国城市土地管理机构及职责国务院负责全国土地管理中重大问题的决定，负责确定土地使用权的最高年限，规定基准地价，并公布具体的实施办法，规定采取双方协议方式出让土地使用权的出让金的最低价等国土资源部拟定和监督实施有关土地的方正、政策，主管全国土地的调研及征用等工作，并对全国土地市场进行管理县级以上地方人民政府根据省级以上人民政府的指示依法批准划拨所必须的建设用地的使用权，拟定用于房地产开发的年度土地总面积方案。城市国土资源局市人民政府的职能部门和行政执法部门。拟定本市的土地资源利用规划，审核土地征用的范围、数量，管理土地的流转、批租以及实施土地监督等。城市规划管理局对已经开发使用的城镇建设用地进行管理城市司法局监督城市土地管理法规的实施2.我国城市土地管理存在的问题（1）城市土地市场管理中存在的问题（2）城市土地规划不合理。如广州海珠区领事馆（广州大桥南东侧）规划10多年仍没有动工；珠海机场闲置严重，年客流量80万人，而白云机场年客流量3000万人（3）损害公共利益和市民的现象比较严重，特别是城市化进程中损害农民的利益比较严重3.我国城市土地管理体制改革1．完善土地管理的法律法规，其重要内容是将法律法规做细做具体改革开放以来，我国颁布法律法规很多，但存在着一个共同的缺点：不够细，可操作空间较大2．遏制城市政府为追求政绩而卖地的冲动。加强监督；改革政绩考核体制。很难3．建立市民参与城市土地管理的机制。不少城市都重视市民参与，但普遍缺乏制度化；市民还缺乏制约政府决策的力量二、我国城市土地管理（一）土地所有权土地所有权即是指土地归谁所有。土地所有权是最重要的权利，它决定着土地的使用权、收益权和处置权，并且这种权利是排除他人干涉的在中国，所有土地都属于公有，没有私有土地。在农村和市郊，土地属于农民集体所有（所有权的代表者是村民委员会或乡镇政府）；城市市区的土地属于国家所有（所有权的代表者是城市政府）（《土地管理法》第八条）。香港回归之后，土地所有权归中国政府所有，由香港特别行政区政府支配在西方国家，城市土地所有权是多元的，一般是以私人所有为主体，以公有为辅。例如，美国59%的土地私人所有，39%为公共所有，2%为印第安人保留地；日本70.7%为私人所有，国家所有占23.7%，地方公共团体所有占5.6%（二）土地使用权当前城市土地管理的焦点问题在于土地使用权上，因为城市土地所有权是确定的，而土地使用权则涉及到土地使用权的出让、转让、出租等一系列复杂的问题。这些是城市土地管理中的主要问题，也是比较难以处理的问题土地使用权是指土地使用者依法对土地享有占有、使用、收益和处分的权利。在中国，城市土地使用权和所有权是分离的十七届三中全会对农村土地制度的提法完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益1．土地使用权的管理土地使用权的管理实际就是城市土地市场的管理城市土地市场一般分为两级：城市土地一级市场是指城市土地所有者与城市土地使用者之间的市场，包括城市土地使用权出让市场、城市土地使用权入股市场、城市土地使用权出租市场城市土地二级市场是指城市土地使用者与城市土地使用者之间的市场，包括土地使用权的转让、出租、抵押等的交易关系城市土地使用权的管理涉及到下列一系列内容，主要包括如下四个方面：（1）使用权的获得（使用权的出让）。单位或个人可以通过法律途径获得土地使用权，如兴建房地产项目，房地产商必须得从城市政府那里获得土地使用权使用权的获得有两种方式：划拨土地，是指单位和个人在获得土地的时候是无偿获取的，没有向国家缴纳过土地出让金出让土地，是指单位和个人以有偿的方式取得土地，并且根据评估地价的相关比例支付了土地出让金土地如果用于建设用地，那么还必须进行建设用地申请，因为中国实行土地用途管制（2）使用权的转让。土地使用权的享有者可以将土地使用权转让给其他单位或个人，获得转让金（3）使用权的出租。土地使用权的享有者可以以出租的方法将土地使用权出租给其他单位或个人，获得租金（4）使用权作抵押。土地使用权可以抵押，其地上建筑物、附着物随之抵押（5）使用权终止。土地使用权可因为土地使用权合同规定的使用年限届满、提前收回、不履行土地使用权合同及土地灭失等原因而终止2．中国城市土地使用权管理中存在的问题当前城市国有土地使用权流转问题的法律规定很零散，缺乏统一性和系统性，在土地使用权流转的途径（如转让、出租），以及各流转合同的概念、法律特征等均无详细、统一的规定，使得城市土地使用权管理中出现不少问题：划拨土地的使用权者不缴纳土地出让金，不办理转让手续，以合作开发、合作建房、投资入股等各种名义，用划拨土地牟取利益，或在土地隐形市场非法交易划拨土地以转让房地产开发项目为名，转让土地使用权在尚未签订土地使用权出让合同或尚未交纳土地出让金，亦未办理《国有土地使用权证》的情况下，将土地使用权转让他人或同他人联合开发经营擅自转让土地使用权，不经有关部门审核同意，也不办理权属登记过户手续取得土地使用权后，未按照法律规定投入资金，或投入资金未达到法定比例，以转让为名炒卖土地土地使用权重复出让或转让土地使用权转让时，擅自改变出让合同规定的土地用途土地使用权流转时，土地使用价格评估随意在无偿划拨土地变为有偿出让土地过程中，国有企业或集体企业取得廉价土地使用权以划拨方式取得土地使用权并享受减免税费优惠政策后，房地产开发企业以市场价出售商品房，使国家给予部分居民的土地优惠变成了开发者的收益（三）城市土地供应与管理p1671.我国现行城市土地供应方式城市土地的获得有两种来源：一是旧城改造，二是将城乡结合部的土地开发成城市用地，即将农业用地转化为非农用地，非农建设用地可以通过征用和非征用两种方式转变。（1）城市土地的划拨与出让土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土使用权出让金的行为。可采取招标、拍卖或者双方协议方式招标：出让方根据地块的要求，发出招标要求，由竞争者投标后，出让方从中择优确定中标者。拍卖：由出让方委托专业拍卖机构或个人通过公开叫价的方式将土地使用权出让给出价最高者的法律行为。协议转让：由出让主管机关根据用地的性质和功能确定土地使用权的受让人，或由有意愿的受让人直接向出让方提出，然后双方协商、谈判以达成出让协议。（2）划拨与出让的区别取得方式不同：划拨属于行政方式，出让通过合同方式是否支付对价：划拨不需要支付出让金，出让需要支付出让金，相当于一定年限土地使用权的对价。存续期限不同：划拨土地使用权是长期或无限期的，出让土地使用权在合同期限内使用权的法律性质不同：划拨土地不可进入市场，不可交易，不能租赁、买卖、抵押。出让土地权可以进入市场，属于民法上可交易的财产范畴。（3）城市土地有偿供应制度的发展我国目前的划拨土地并不是完全用于公益目的的，使不该划拨的土地采用了划拨方式，然后又以各种方式上市，导致大量划拨土地进入市场。要完善土地供应管理制度，严格规定划拨土地的公益用途，经营性用地必须使用出让方式。2.我国城市土地储备制度（1）土地储备制度的发展。土地储备制度是指由政府按照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征用等方式取得土地，直接储备或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖的方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。（2）运行方式城市土地储备制度的运行方式分为收购、储备、出让三个阶段收购：土地储备机构采用农用地征用、城市出让地置换、购买和到期回收等方式将土地集中起来。储备：首先储备机构将收购集中起来的土地进行开发和在开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设，形成可供出让和出租的“熟地”；其次储备机构将已经完成开发的“熟地”进行储备，等待转让出让：储备机构根据城市土地出让年度计划，有计划地将储备土地出让和出租。（3）作用和成效首先，为政府提供了调控土地市场的手段。其次，推进了存量土地的盘活和土地的集约利用，有利于土地利用总体规划和城市规划的落实。最后，实现了土地资产市场化运行，为招标、拍卖、挂牌等市