第2章 公共组织

公共管理概论第二章公共组织第一节公共组织概述第二节公共组织结构第三节公共组织的过程与行为第四节公共组织环境第一节公共组织概述组织的含义私人组织与公共组织公共组织的构成要素公共组织的类型组织的含义不同的观点不同观点的相同之处定义在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体组织目标与行为是组织的本质性特征组织目标是对组织进行系统研究的逻辑起点私人组织与公共组织私人组织：实现私人利益最大化为目标公共组织公共组织以服务于公共利益为目标，而不以营利为目标公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，包括政府组织，也包括第三部门组织狭义的公共组织就是指国家机关组织公共组织的构成要素（1）人员：组织的核心目标：组织存在的基础职能：职能是组织目标的具体化，决定着组织规模、内部职位设置等机构：承载组织权力，是组织内部分工的结果，公共组织通过一定的机构表现出来公共组织的构成要素（2）职位：公共组织运行最基本的要素之一，保证组织权力的流动和资源的整合与分配职权：组织正式承认的权力，与职位有关权责：权责划分能保证组织角色明晰化规章制度：正式组织与非正式组织最明显的区别之一，对组织成员具有普遍约束力团体意识：形成组织目标的共同心理基础公共组织的构成要素（3）组织设计组织结构的分化和整合以及组织目标的修正是公共组织构成要素中最为复杂的部分支持硬件：场地、房屋、办公设备等技术组织活动过程中的科学技术组织决策原则、方法等“政治技术”信息：组织活动不可缺少的因素公共组织的类型按照财务－会计标准分类按公共权力标准分类按权威和等级结构分类第二节公共组织的结构结构是组织实现其目标的基本工具，不同组织结构对组织过程与行为会产生不同的影响，对组织效率也有直接影响本节内容管理层次与管理幅度公共组织的结构形式我国政府组织的结构行政体制的基本类型管理层次与管理幅度管理层次，如高层、中层、基层管理幅度：衡量管理工作复杂程度的重要标志管理层次与管理幅度的关系：反比关系金字塔结构和扁平结构公共组织的结构形式直线结构职能结构直线-职能结构矩阵结构我国政府组织的结构常见划分方式纵向结构横向结构其他行政组织划分方法按照地区和部门划分，如公安、工商、税务、邮政在省、市、县、乡等都设立相应部门按服务对象划分，如外国专家局、老干部局按行业和产品类型划分，如煤炭工业局行政体制的基本类型首长制与委员会制职能制与层级制集权制与分权制完整制与分离制第三节公共组织的过程与行为组织权力及其运行组织冲突与协调组织合作个体行为与群体行为组织行为组织权力及其运行权力的来源：职位、掌控的资源和信息、居于组织中心位置权力的运行自上而下的权力运行：控制下属自下而上的权力运行：控制上级横向权力运行：控制同级成员或部门组织授权外部授权：如中央对地方的授权内部授权：指上级把权力委派给下属组织冲突与协调组织冲突目标与顾客的冲突功能与领域的冲突目标的冲突组织协调水平协调：组织间水平方向上的合作垂直协调：依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调组织合作作用可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费增强组织成员团结主要特征实行小团体控制发展具有高参与性的组织文化竞争以时间为基础，是效率的竞争成立自我管理的团队个体行为与群体行为公共行政人员个体行为理论成人发展模型：职业发展的阶段性文化行为模型：行为受不同民族文化的影响政治行为模型：如政治家型和专业型行政人员群体行为群体压力从众行为组织行为解释组织行为的理论包括控制论、系统论、决策论、博弈论政治理论、公共选择理论（有代表性）公共选择理论又叫理性选择理论组织中的个体是“经济人”，是理性的，追求自身利益的最大化第四节公共组织环境公共组织的生态环境组织环境的基本构成因素公共组织的生态环境1947年，高斯对行政生态进行了研究里格斯的行政生态学列举三种生态模型农业社会型过渡社会型工业社会型现代组织理论将组织环境划分为一般环境：影响社会一切组织具体环境：直接影响个别组织组织环境的基本构成因素政治环境经济环境文化环境技术环境舆论环境公共组织需要公众的支持有时舆论左右着公共组织的目标和行为本章结束，谢谢大家！不同的观点1873年，斯宾塞将“组织”引入社会科学领域巴纳德：协调两人及两人以上活动与力量的系统卡斯特和罗森茨韦克有目标的，即怀有某种目的的人群心理系统，即群体中相互作用的人群技术系统，即运用知识和技能的人群有结构的活力实体，即在特定关系模式中的工作群体西蒙：一个人类群体中的信息沟通与相互关系的复杂模式不同观点的相同之处组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合组织有着某种特定目标组织有一定的结构和行为方式组织有其内在的精神意识组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而发展按照财务－会计标准分类分类依据有利于加强审计和对公共组织的监督；政府或非营利组织的会计准则与赢利性公司的会计准则是不同的；分类结果政府机构教育组织、健康和福利组织宗教组织、慈善组织、基金会等按公共权力标准分类强制型公共组织主要指政府部门特点是根据法律授权，依靠公共权力对社会公共事务进行强制性管理半强制型公共组织非强制型公共组织按权威和等级结构分类古典模型官僚模型第三部门行政模型半强制型公共组织特点更多依靠市场手段而不是行政手段对当事人有一定的强制性种类仲裁委员会消费者保护协会行业协会等非强制型公共组织特点非强制性和服务性非盈利性种类学校、研究所以及文化和科学技术团体基金会医疗保健机构咨询服务机构等古典模型建立在古典组织理论基础上古利克和厄威克：古典模型的八项标准特点组织的四个基础：目标、过程、顾客、领域，其中必须有一个被赋予优先地位行政部门在最高层次上按主要目标组建任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属行政权威和责任授予单一行政人员垂直领导活动和参谋活动被严格加以区分官僚模型理论基础是韦伯的官僚理论，适合复杂组织官僚型组织的运作基础是理性-合法权威特点基于职能专业化的劳动分工有明确的职权等级及与之相关的规章制度有处理工作的程序系统人与人之间关系的非人格化雇员的选择与提升以其技术能力为基础第三部门行政模型公共事务由多人的董事会或者委员会进行管理政府成为“代理人政府”，很多工作通过合同委托第三部门承担政府难以监督组织之外的代理商行政组织不是孤立地处理公共事务，往往与其他公共组织形成一个网络直线结构特点单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确信息传递途径单一，传递速度快缺点基层组织自主性小各职位工作程序固定，容易导致僵化适用于规模不大，工作简单的公共组织职能结构各部门在水平方向按职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的机构上级部门没有只服从自己的下级部门，下级部门也不只服从一个上级部门优点依靠水平分工领导，拓展了管理事务的范围适宜于相对较复杂的管理工作缺点：多头领导易导致政出多门直线-职能结构综合直线结构和职能结构基础上形成，各级部门之间既有垂直领导，又有水平协调优点强化了水平层次领导部门的协调领导下级部门只有一个上级领导，但接受其他上级部门的指导监督，有助于决策科学化和民主化缺点上级部门之间冲突部门关系复杂矩阵结构以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构履行工作任务的机构特点垂直领导与水平领导并重保持了组织成员的稳定性，充分发挥组织成员的综合优势，效率高灵活，适应复杂工作的需要被很多规模较大的公共组织采用纵向结构也叫层次结构，指行政组织的若干层次，特别是上下层次之间的领导与服从关系分为宏观纵向结构：各级行政组织间的层级关系微观纵向结构：行政组织内部的工作层次关系我国行政组织的宏观纵向结构分为中央行政组织地方行政组织，又分：两级制（直辖市-区）、三级制和四级制横向结构含义：反映同级行政组织之间和各行政组织的构成部门之间分工、协作的关系各部门都有明确的工作范围和权责划分各部门之间是平等的从横向结构看，行政部门一般分为4种决策部门执行部门反馈部门监督部门我国行政管理部门主要分为业务部门和辅助部门首长制也叫一长制或者独任制（独裁制），行政组织的法定最高决策权归一个行政首长优点：权力集中，责任明确，指挥灵活有力，易于保守秘密，减少摩擦和损耗缺点：无人牵制监督，易导致滥用权力、独断专行、压制民主、徇私舞弊等我国行政组织实行“首长负责制”委员会制也叫合议制，行政组织的最高决策权由委员会议（人数通常为5-13人）集体掌握例子：瑞士联邦委员会；我国的政务院优点：集思广益；利于监督缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端；委员间相互不易协调；决策迟缓首长制与委员制我国的情况实行首长制，同时吸收委员制的长处国务院实行国务委员会议制度和常务委员会议制度地方政府实行政府会议制度重大问题一般经集体讨论后由首长集中反映了民主集中制的政治制度职能制行政组织根据不同的业务性质、职能而横向划分若干部门，各部门的业务内容不同优点工作专业化，提高工作效率行政首长可以集中精力进行组织的宏观管理缺点各单位都无法协调关系，总揽全局分工过细导致主管部门过多，政出多门层级制行政组织纵向分为有隶属关系的若干层次优点组织系统业务相通，便于沟通领导权力集中，有助于统一指挥缺点上级任务复杂，往往顾此失彼缺乏专业分工，工作弹性小行政首长权力集中，容易造成独断专行现代常以层级制为基础，进行职能分工集权制行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权优点政令统一，统筹兼顾便于集中力量缺点层级节制过严，不能因地制宜处理事务下级的行为被动，积极性不高易导致独裁和长官意志分权制联邦制国家中较普遍优点各级行政组织可以因地制宜发挥特长能激发行政人员的工作积极性防止上级组织和个人独断专行缺点权力分散，上级意图难以实现易形成地方势力，造成组织分裂完整制行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或行政首长指挥监督优点权责集中明确，组织机构简单统一机构之间分工合作好有利于统筹全局和执行命令缺点：权力集中在行政首长手中，下属单位缺乏自主性分离制同一层级的各机关，受两个以上的机构或行政首长的指挥监督优点行政机关独立性强，措施灵活有利于通过发挥专业部门优势缺点机构之间协调合作较难部门行动各自为政，降低行政效率政治环境的基本因素政治体制政治权力国家结构政府机构政治制度公共政策政治环境的影响政治体制确定公共组织的地位和作用政治权力赋予公共组织影响力和约束力国家结构决定公共组织的活动范围政府机构拥有超越其他公共组织的权力政党制度使得部分公共组织能够强有力地集体行动参与公共政策公共政策为公共组织以及其他组织之间提供了相互影响和相互妥协的通道经济环境基本要素经济体制经济利益经济实力产业结构影响：经济体制决定公共组织的行为方式；经济利益决定公共组织目标；经济实力为公共组织提供权力来源；产业结构影响公共组织的发展文化环境的基本要素认知价值意识形态行为规范道德传统文化环境的影响认知水平决定公共组织对问题的处理方式价值决定公共组织对待社会事务的态度意识形态使公共组织的政治、经济利益明晰化行为规范决定公共组织如何与其他组织进行沟通交流道德传统使得公共组织能够发挥功能技术环境基本要素经验技术实体技术知识技术影响表现信息技术使组织结构出现“去中心化”的趋向计算机网络使公共组织管理方式发生变化信息技术提高工作效率组织内部分化出专进行性技术创新的部门金字塔结构特