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2020/1/181第十二章政府预算2020/1/182目的与要求：本章主要介绍政府预算的概念、历史发展关系及政府预算的种类、周期进行讲述。通过对本章的学习，使得学生对政府有一个完整的认识，并在此基础上着重分析我国当前政府预算改革的主要内容，以及对预算外资金改革进行探讨。2020/1/183教学重点：政府预算的基本内涵、原则，政府预算的周期教学难点：我国政府预算的改革基本概念：政府预算、单式预算、复式预算、零基预算、增量预算、部门预算、政府决算、国库集中收付制度、预算外资金2020/1/184第一节政府预算概述一、政府预算概念1、政府预算是国家及其财政发展到一定阶段而形成的一个新范畴，是经立法程序批准的政府年度财政收支计划。2020/1/185它反映着政府活动的范围、方向和政策，体现了一定时期内的政府施政方针和所要达到的政治、经济和社会发展目标。2020/1/1862、政府预算的基本含义：政府预算是政府基本财政收支计划，它是以收支一览表的形式表现的、具有法律地位的文件，是政府财政实现计划管理的工具。形式上是一种收支计划表；政治上是具有法律效力的文件；手段上是政府调节国民经济的工具。2020/1/187二、预算组织体系1、政府预算一般按照“一级政权设立一级预算”原则建立相应的预算体系。2、我国预算法规定，设立五级预算体系。中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算，2020/1/188政府预算的组成体系中央预算省预算省本级预算市总预算市本级预算县总预算县本级预算地方预算乡预算直辖市预算自治区预算2020/1/1893、中央预算亦称为中央政府本级预算，是经法定程序批准的中央政府的预算收支计划，是中央履行职能的基本财力保证，在国家预算管理体系中居于主导地位。中央级预算由中央主管部门的行政单位预算、事业单位预算、企业财务计划、基本建设财务计划、国库和税收计划等汇总而成。2020/1/1810地方预算经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，负有组织大部分国家预算收入和相当部分预算支出的重要任务，是地方政府职能实施的财力保证，在国家预算管理体系中居于基础性地位。2020/1/1811三、政府预算原则和预算法法律性年度性完整性可靠性统一性公开性政府预算原则1、政府预算原则2020/1/1812一般原则：大多数国家的政府预算遵循六条原则：公开性、统一性、可靠性、完整性、年度性、法律性。特殊原则：2020/1/18132、政府预算法是政府预算管理的法律规范，是组织和管理政府预算的法律依据。《中华人民共和国预算法》，1995年1月1日起正式施行，我国预算管理的第一大法正式建立。《预算法》是一部综合性的预算法，共分11章79条，内容包括：国家预算总原则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督及其法律责任、附则等事项。2020/1/1814第二节政府预算类别一、单式预算和复式预算1、单式预算是传统的预算组织形式，是在预算年度内将全部的财政收入和支出汇集编入一个预算，形成一个收支项目对照表2020/1/18152、复式预算是在单式预算的基础上发展演变而来的，是在预算年度内将全部的财政收入和支出按经济性质汇集分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。通常分为经费预算和资本预算。2020/1/1816经费预算又称经常性预算或普通预算，它是政府编制用于满足国家经常性开支需要的预算。收入：主要是税收、费收入等政府经常性收入支出：是用于政府行政、文教国防等方面的经费开支；2020/1/1817资本预算又称建设预算或投资预算，它是综合反映建设资金的来源与运用的预算其收入主要是债务收入，其支出主要用于经济建设方面。2020/1/1818复式预算经费预算收入主要是税收、费收入等政府经常性收入支出是用于政府行政、文教国防等方面的经费开支资本预算收入主要是债务收入支出主要用于经济建设方面2020/1/1819二、增量预算和零基预算1、增量预算－－基数法预算是指财政收支计划指标是在上一个财政年度的基础上，根据新财政年度的发展情况而递增的一种预算组织形式。2020/1/18202、零基预算－－因素法预算不以原有预算及其实际执行情况为基础，而是一切以零为起点，对计划期所有的支出逐项进行成本效益分析，在根本上考虑其必要性和应有规模的基础上，从头开始编制预算的一种组织形式。2020/1/1821三、项目预算和绩效预算1、项目预算是只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出的经济效果的预算。2、绩效预算是以项目的绩效（效益）为目标，以成本为基础而编制的预算。2020/1/1822四、总预算、部门预算和单位预算1、总预算：是由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇编而成。2、部门预算：是政府各部门按照财政部的统一规定和标准表格，编制反映本部门所有收入和支出情况的预算。3、单位预算：是实行预算管理的国家机关、社会团体和其他单位，在预算年度内的收入和支出计划。2020/1/1823第三节政府预算周期政府预算工作必须经过预算的编制、预算的审批、预算的执行、预算的调整以及决算等阶段的整个过程。编制审批执行调整决算2020/1/1824一、政府预算的编制和审批1、政府预算的编制。编制主体：由国家主管财政的行政机关负责进行编制程序：我国政府预算编制采取自上而下，自下而上，上下结合，逐级汇编的程序。2020/1/18252、政府预算的审批。政府预算的审查机构是国家立法机构，我国实行人民代表大会制，审批政府预算的立法机构是各级民代表大会。2020/1/1826二、政府预算的执行1、政府预算执行的组织机构。执行政府预算的领导机构是国务院及地方各级人民政府。执行政府预算的管理机构是各级财政部门。政府预算的执行机构：税务机关、海关、政策性银行、中国人民银行。2020/1/1827国家金库中国人民银行由国家指定代办国家金库业务。具体负责办理预算资金的收纳、划拨、报解、保管和支付等事项。国家金库简称国库，是预算执行机构的重要组成部分。国库作为财政资金收支的出纳机关，保管机构担负着预算收入的收纳、划分、报解、退库以及预算支出的支拨和报告预算执行情况的任务。2020/1/1828国库管理一般分为自设国库制和委托国库制两种。我国的国库体制为委托金库制，由国家委托中央银行——中国人民银行具体代理国库。目前我国国库设总库、分库、中心支库、支库四级。2020/1/18292、政府预算执行的任务。①组织政府预算收入②组织政府预算支出的拨付③组织政府预算执行中的新平衡④加强预算监督，维护预算执行秩序2020/1/18303、预算调整。在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加，而发生的预算收支指标的增减变化。2020/1/1831第一，动用预备费。各级总预算的预备费是为了解决预算执行中某些临时急需和事先难以预料的重大开支而设置的备用资金。一般按地方各级支出预算总额的1%－3%比例设置，不规定具体用途。从严掌握，一般应控制在下半年使用，并经同级人民政府批准。2020/1/1832第二，政府预算的追加追减。在原核定预算总额以外，增加预算收入或支出数额，称追加预算；减少收入或支出数额，称追减预算。因发生重大变化以及事前难以预料的特殊原因，需要追加追减收支预算时，均应编制追加追减预算。办理追加追减预算时，必须经各级人民代表大会常务委员会批准方可执行。2020/1/1833第三，经费流用。亦称“科目流用”或“预算支出科目之间经费流用”，指在不超过原定预算支出总额的情况下，由于预算科目之间调入、调出和改变资金使用用途而形成的预算资金再分配。经费流用应遵循国家财务制度规定的范围，注意资金与物资供应的结合，并经过一定的批准程序。2020/1/1834第四，预算划转。由于行政区划或企事业单位隶属关系的改变，使其预算的隶属关系发生改变，从而一律按照预算年度将全年预算划归新的领导部门或接管单位的调整方法，称为预算划转。预算划转应报上级财政部门。2020/1/1835三、政府决算政府决算是经法定程序批准的年度政府预算执行的总结，它是预算年度内政府预算收入和支出的最终结果，是政府经济活动在财政上的集中表现。编制政府决算前应做好充分的准备工作。2020/1/1836决算的编制是从执行预算的基层单位开始，自下而上，逐级编制、审核和汇总而成的。政府决算包括中央决算和地方总决算，提请全国人民代表大会常务委员会审议。2020/1/1837第四节我国政府预算改革一、部门预算改革部门预算是以部门为依托，以部门为基础单元，全面反映部门收支活动的综合预算。部门预算，就是一个部门编制一本预算的政府预算制度。它由政府各部门编制，财政部门审核，各级人大会审议通过。2020/1/18381、编制部门预算的意义实行部门预算是深化社会主义市场经济体制改革、建立公共财政框架的基本要求。第一，编制部门预算是《预算法》的要求。第二，编制部门预算有利于各级人大及其常委会履行对财政预算的审查和监督。第三，编制部门预算将使预算透明度提高，有利于预算编制的公开、公平、公正。第四，编制部门预算有利强化预算观念，提高预算管理水平。第五，也是最重要的，编制部门预算有利于贯彻落实党中央、国务院“依法治国”的方针。2020/1/18392、部门预算主要包括一般预算和基金预算。一般预算收入部门及所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入其他收入等。支出部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其他支出基金预算收入部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金、铁路部门的铁路建设基金等。支出部门按国家规定从基金中开支的各项支出2020/1/1840二、国库集中收付制度改革1、国库集中收付制度的含义政府所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理银行开设账户，所有财政性资金收付都通过财政部门在国库银行开设的单一账户集中办理，实行财政直收直付的制度。也叫国库单一账户制度。由国库集中收入制度和国库集中支出制度。2020/1/1841国库集中收付制度具有三个基本特征：一是取消各单位的银行账户，由财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接收缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和劳务的提供者，减少资金拨付过程的环节；三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构，对国库进行专职管理。2020/1/18422、我国国库集中收付制度改革的主要内容建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规范支出拨付程序。（1）管理体系和机构设置。根据集中支付的程序，需要设置两大类机构：预算审核部门和资金支付部门。2020/1/1843（2）资金管理方式。建立单一账户与分类账户相结合的账户体系。取消各预算单位原来的账户，在人民银行开设“国库单一账户”，将所有财政资金都存放于该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资金从国库单一账户直接拨付供应商。2020/1/1844建立国库分类帐册管理体系，即在国库单一账户下为每个预算单位都设立支出总帐和分类帐，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。财政部门每年给预算单位下达预算指标，委托支付中心办理具体的支付手续。2020/1/1845（3）资金运行程序。按照财政资金的用途和性质，支出类型可分为大宗购买支出、工资性支出和其他支出三大类。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付制度和财政授权制度，相应也分别适用不同的支出程序。2020/1/1846（4）监督约束机制。财政部门要对国库资金运行全过程进行监控，包括审核预算单位的年度预算安排和用款计划